上海市政协人口资源环境建设委员会
在世博会和上海新一轮发展的大讨论中，大家讨论和争论较多的是上海新一轮发展中应该优先发展什么产业的问题。有人认为应该优先发展第二产业，有人认为应该优先发展第三产业；也有人认为最近几年上海要抓住国际制造业转移的机会，优先发展制造业，几年后再把重点转向发展第三产业。在有关制造业发展的讨论中，大家还就上海应该具体发展哪一类制造业发生争论，应该发展IT产品制造业，还是装备工业，还是其他产品制造业？大家对上述问题的看法虽然见仁见智，但是基本考虑是一致的，就是政府如何通过产业政策来选择优先发展的产业。但是，一个更加基本的问题是，在上海新一轮发展中，是否要对原来以选择和扶持优先发展的产业为主要内容的产业政策加以重新思考和调整？根据三个代表的重要思想和党的十六大、十六届三中全会等重要会议文献的精神，如何在产业政策中更好地体现全面、协调和可持续发展的科学发展观？例如如何使产业政策与就业政策更好地协调起来、而不是各行其是？在下面的篇幅中，我们将在前一阶段参加政协经济专委会长三角城市调研的基础上，就有关的几个问题提出一些不成熟的看法和政策建议。
两种不同类型的产业政策
世界上实行市场经济的各国产业政策大致上可以分为两类。一类以日本为代表，政府通过选择优先发展的产业并通过税收优惠和提供融资便利等手段来促进这些产业的发展。另一类产业政策以奉行自由放任的美国为代表，其产业政策的基石是维护公平竞争的市场环境和鼓励研发和创新，除了事关国防安全的少数产业外，政府一般不选择优先发展的产业，或者说，产业选择是通过市场竞争来实现的，政府一般不加以人为的干预。可以说，旨在保护自由贸易和竞争的"反托拉斯法"是美国经济生活中最重要的法律之一，美国还设立了专门的政府机构"联邦贸易委员会"来监督反托拉斯法的实施。同时美国政府还重视和鼓励中小企业的发展，重视对教育与研发的投入。
在1980年代以前，似乎日本为代表的产业政策相对于美国"自由放任"的产业政策而言具有一定的优越性。日本经济自1950年代以来保持了高速增长，日本制造的汽车、家用电器等工业品以其优良的品质和有竞争力的价格在国际市场中取得很大优势，在欧美等发达国家取得越来越大的市场份额。正是在这样的背景下，中国在更大程度上借鉴了日本的产业政策而不是美国的产业政策。
但是进入1990年以后，日本经济陷入了长期低迷而不能自拔。在产业政策实施过程中形成的银行与大企业的特殊关系使得不少银行破产或接近破产的困境。在这样的背景下，日本的产业政策受到许多人的怀疑和责难。成为对比的是，在经济全球化的背景下，美国虽然失去了它在不少制造业部门的优势，但是在科研和技术创新方面始终处于世界前列。1990年代，当日本经济一蹶不振之际，美国经济却保持了近10年的快速增长。为什么会出现这种"30年河东，30年河西"的局面呢？
美国经济学家帕金斯（Dwight
Perkins）认为，并不是日本的产业政策一开始就不对。显然日本的产业政策在过去曾经取得过辉煌的成功，以至一度连美国人也自叹不如。日本过去曾经成功的产业政策今天失灵的重要原因，在于经济、技术和市场的复杂性增加得太快，以至于政府无法掌握可靠的信息来制定和实施以选择和扶持优先发展的产业为核心内容的产业政策。也许在这方面的一个典型的例子是日本对于高清晰度电视的投入。在政府的直接支持下，日本公司曾经花费几百亿美元来投资这一项目。在模拟技术的基础上，这个项目的开发似乎胜利在即。但是日本政府和企业界没有预料到的是，在它们协力攻关高清晰度模拟电视的同时，微处理器技术的进步使得数字电视技术逐步成熟。所以当高清晰度模拟电视即将市场化的时候，美国与欧洲宣布将采用数字技术来取代模拟技术。数字技术取代模拟技术使得对高清晰度电视研发的投入付诸东流。
我们也曾经有过类似的经历。例如在大约10以前，中央政府为了防止各地录像机生产中的"无序竞争"，抓了一个生产能力很大的录像机工程，结果高质量的工程建成后，录像机却被"VCD"所取代了。传真机曾经似乎是一个市场潜力巨大的产品，但是当不少地方忙于建设传真机生产能力时，互联网的发展与电子邮件的广泛应用却在很大程度上替代了传真机。最近吉林省政府协力攻关的液晶显示器项目，投入30多亿元却未能成功投入市场并取得回报。这些结果说明，在技术变化非常迅速的今天，政府选择产业或产品的决策常常有很大的风险，可能造成决策失误。
实际上，在过去的几十年中，即使日本的产业政策也经历了一个不断演变的过程。这种变化的总方向，是淡化政府对产业和企业的直接干预，而强调通过制度变革来鼓励竞争，提升企业的竞争力。日本在1950年代以保护幼稚工业和推进工业化为产业政策的政策目标，在1970年代石油危机之后，日本产业政策的目标转变为减少政府对市场的干预，实现政策的透明化、规范化以及产业结构调整。进入1990年后日本经济出现长期萧条，日本产业政策的主要内容变为在电力、通信以及金融等服务业领域实施改革，规范和减少政府部门的干预，促进竞争。同时，为了激活经济，鼓励外资进入参与竞争、促进技术创新和创业。日本产业政策调整的轨迹可以作为我们制定产业政策的重要借鉴。
一、我国中央和地方产业政策的有效性关于产业政策的讨论的另一个重要问题是产业政策的有效性问题。
首先大家观察到我国各地的产业政策的趋同。在过去的近10年内，我国各地都陆续出台了自己的产业政策，确定了优先发展的支柱产业。但是对各地产业政策的一个粗略的审视就可以发现各地产业政策高度雷同，大多数集中于钢铁、汽车、石化、电子等资本密集度较高、国家产业政策扶植的重点产业。我国各地重复投资、重复建设的问题比自由放任的市场经济国家更加突出，在一定程度上正是地方政府直接干预产业投资决策的结果。
从经济学的角度来看，各地发展优势产业的基础是"比较优势"，也就是说，各地资源禀赋的不同条件决定了某地在市场中特别有竞争力的优势产业。在一个成熟的市场经济国家，通过比较优势与市场选择形成的区域之间的产业分工布局十分清晰。例如美国东西海岸与中部地区的产业分工就是这样。由于我国各地在人口、技术、土地与其他自然资源方面的资源禀赋存在很大差别，所以有理由认为各地的优势产业也应该相应地有很大差别。各地产业政策所设定的支柱产业趋同这一事实本身，就说明了地方产业政策的制定脱离了各地资源禀赋和比较优势的现实，这种产业政策对经济的干预往往会造成资源配置的不当。
其次，一些相关研究发现，我国产业政策的重要内容之一即产业布局的实施效果较差。产业规划中常常发生"有心栽花花不开，无心插柳柳成荫"的情况，即产业布局规划中要重点发展的布点常常没有形成规模，而规划中没有安排的布点却意外地冒了出来。其中的一个原因是各地政府出于地方利益的考虑，会设法打破中央制定的规划；另一个原因则是政府的产业政策能对国有部门的投资决策产生较大影响，而对非国有部门投资决策的影响则相对较小。
再次，从地方政府出政绩的考虑出发，各地在产业政策的制定和执行过程中，往往会重大轻小，即对大企业照顾有加而对中小企业关注不够。但是在实际生活中，中小企业的发展对提高经济的创新能力和活力，以及对促进就业都具有十分重要的作用。首先，在新兴产业领域起开拓作用的常常不是大企业而是中小企业。目前在美国具有巨大影响的企业如微软、沃尔玛、耐克，当初都是从小企业起步的。其次，中小企业对鼓励居民创业和创造就业机会具有不可替代的作用。上海也有许多这方面的实例。如上海协力卷簧厂，专业生产各类卷簧，目前它的产品用于神州五号的太阳能电池，并广泛用于汽车保险带、空中加油的卷簧。再如座落于张江高科技园区的上海康阔通讯工程有限公司，专业生产填补国内空白的光缆分路器，目前还在积极开发生产分路器的工作母机。上述两家企业的产品都具有广阔的市场前景和极强的市场竞争力，并能取得较高的回报率。根据目前上海的就业形势来看，今后要解决城镇和离土农民就业问题的主要渠道将是中小企业。所以如何从不同角度有力地鼓励和扶持中小企业的发展，应该成为我们的产业政策的一个极为重要的内容。
最后，迄今为止的产业政策始终将主要注意力集中于制造业，而对服务业的关注不够。实际上随着经济的发展和收入水平的提高，在需求结构中对服务业产品的需求会更快地增长，或者说，教育、医疗、休闲等服务业产品具有更高的收入需求弹性。目前我国消费需求不足，许多制造业部门出现了比较严重的生产能力过剩，但是某些服务产品（如高等教育）的供给在数量上与质量上都不能很好地满足有购买力的社会需要。这种情况在宏观水平上反映了我国产业资源的配置不当。二、产业政策与长江三角洲地区经济合作随着经济的全球化和我国加入WTO，地跨两省一市三大行政区域的长江三角洲已成为中国经济发展速度最快、规模最大、发展潜力和前景最好的地区之一。近年来长三角地区已经出现了经济合作与一体化发展的要求，但也出现了比较严重的产业结构趋同的问题。近年来各地相继提出要发展汽车、石油化工、精细化工、电子通信设备等产业。所人人们有理由担心，如果说在1990年代我国各地重复投资家电产业造成了家电生产能力的严重过剩的话，那么目前各地的重复投资有可能造成钢铁、汽车、石化等产品生产能力的新一轮过剩。
在长江三角洲地区经济一体化或经济合作的讨论中，许多地方提出加强长江三角洲产业协调，避免"恶性竞争"的建议。但是对于这一建议，存在不同的看法。引起争议的一个问题是，长江三角洲应该不应该、以及能不能对地区内的产业发展作出协调？
但是，因产业结构的趋同而导致的"过度竞争"，能否通过政府协调来解决呢？我们认为这样做的法律依据不足且可行性较差。实际上，正是各地政府的产业政策的趋同加剧了产业结构的趋同，并导致了地方之间的"过度竞争"。例如，各城市为了争夺外资，通过政府干预（或补贴）来竞相压低招商土地的地价，限制商品和生产要素的跨地区流动等。此外，各地政府通过政府协调来避免"过度竞争"，在本质上是对通过政府干预对区域内的投资作出一定的限制。这不但违背WTO的有关规则，而且有悖于我国完善社会主义市场经济体制，让市场在资源配置中发挥基础性作用这样一个原则。其次，在投资主体多元化的背景下，政府对长三角地区企业投资决策的干预需要一个跨地区的权威机构来协调，但是根据历史经验与目前的实际情况来看，建立这样一个机构是相当困难的。
今后长江三角洲地区的产业布局，应该在尽量减少政府行政干预对市场的扭曲的情况下，通过公平的市场竞争来实现。"有序"是通过貌似"无序"的竞争来开辟道路的。在长江三角洲经济合作中，政府应该在市场制度建设、基础设施规划与建设、以及环境保护等方面开展更加密切的协商与合作。
在长江三角洲的经济发展中，还有一个令人深思的现象。在长江三角洲二省一市中，浙江的产业政策似乎相对来说是比较弱的。但是通过最近几年二省一市主要经济指标的比较可以发现，浙江在国内生产总值（GDP）、社会消费品零售总额、地方财政收入、城乡居民家庭人均收入的增长、国有工业企的退出（民营化）速度、以及规模以上非国有工业企业的增加等各方面，都处于领先地位。另外，在长江三角洲地区，浙江省制造业的专业化部门较多，专业化程度也较高。目前在浙江已形成286个年成交额超亿元的专业市场，306个产值超亿元的产业集群。以上的事实至少从一个侧面说明，以政府选择优先发展的产业为核心内容的产业政策对经济发展的推动作用可能并非人们所想象的那样重要。
三、结论与政策建议
在"世博会与上海新一轮发展"的大讨论中，产业政策是一个受到较多关注和引起较多争议的问题。但是目前大多数人所关注的产业政策的重点，仍然是在新一轮发展中上海应该选择哪些优先发展的产业。本报告认为，遵照中央十六届三中全会提出的全面、协调和可持续发展的科学发展观，结合上海与长三角新一轮发展所面临的新的形势，上海新一轮发展的产业政策可采取以下思路：1、产业政策的重点要调整。产业政策不可能是一成不变的，应该具有阶段性和动态性。随着我国从计划经济体制向市场经济体制的转型，以及市场与技术进步变得越来越复杂，越来越迅速，我国各地的产业政策也应相应地作出调整。除了对对今后发展具有战略意义或关系到国家安全的少数产业（如信息产业、航天、军备等）外，政府产业政策的重点应该由选择优先发展的产业逐步转向培育和完善公平竞争的市场环境、鼓励研发与创新、鼓励创业与企业家精神。在学习借鉴国际经验方面，我们不但要借鉴日本过去的产业政策，还要借鉴日本产业政策的调整与变化轨迹；不但要借鉴日本的产业政策，而要借鉴以美国为代表的产业政策在推动公平竞争、经济增长、鼓励创业与创新方面的成功经验。
2、在鼓励高新技术发展的同时，要鼓励对传统产业的技术改造。从经济学意义来解释，高新技术是在增加值中取得较大份额的环节或程序。因此我们对于高新技术不能片面理解。例如目前我国的IT制造业所获得的增加值份额与利润率都较低，自主知识产权较少，所以笼统地作为高新技术产业来加以扶持的投资效益与市场风险都很大。政府的产业政策要引导产业向真正拥有自主知识产权、能取得较大增加值份额的环节或程序发展，其中也包括鼓励传统产业采用高新技术并能带来较好经济社会效益的技术改造。
3、要拓展产业政策的内涵。迄今为止各地政府讨论产业政策的范围往往限于制造业而忽视生产非物质产品的服务业。但是从需求变化的规律来看，教育、医疗服务、休闲旅游等服务业产品具有更高的收入需求弹性，或者说这些服务业产品的消费占总消费的比重会不断提高。教育、医疗等现代服务业是上海具有比较优势的产业，应该将这些产业的市场扩大到服务全国，首先是服务长三角地区。今后应该努力放松（或争取中央政策放松）管制，促使这些产业能更快地发展。
4、产业政策要更好地与就业政策相协调，产业政策要有力地促进就业增长。因此采取更加切实有效的措施来鼓励和支持中小民营企业的发展，尤其要鼓励服务业小企业的发展和创业。此外要对污染环境的产业作出更加严格的限制。
5、要努力促进长三角地区的经济合作与一体化。在考虑上海的产业政策和产业布局时，我们的视野从600平方公里中心城区放大到6000平方公里市域范围还不够；要更多地着眼于长三角地区、甚至全国、全球的产业链布局。长三角地区的经济合作为上海在新一轮发展中更好地服务长三角地区和服务全国提供了更大更便利的平台，为上海发展流量经济和进一步发挥"四个中心"功能提供了新的重要机遇。上海应该与江浙两省合作，加快推动长三角地区的市场规范与市场制度的建设，加快在基础设施规划和建设以及环境保护方面的合作。
