农工党上海市委
改革开放以来，在工业化和城市化的双重推动下，上海城市建设用地、外商投资开发用地、乡镇企业用地数量越来越大。20年来，上海市共征用、使用土地约144万亩，其中征地、租地之比大约为7∶3。与此同时，因土地被征用和使用而导致的离土农民的数量也迅速增长，截止2001年底，上海市离土农民的总数已超过百万。根据"上海城郊一体化"的发展战略，未来几年随着城郊一体化的推进，离土农民的数量将继续快速增长。鉴于目前土地仍是农民赖以生存的、最重要的生产资料和生活保障，农民离土后，政府通过何种方式和途径为其提供等价的保障和补偿，不仅关系到农民利益，关系到社会的稳定，而且对下阶段的城市化推进及其社会经济发展也有较为直接的影响。上海市有关部门高度重视离土农民的安置和保障问题，出台了各种有利于保障征地和失地农民利益的安置政策，使离土农民的就业和生活有了政策上的保证。以征地农业人员的安置为例，截止2001年底，本市已安置各类征地农业人员5985万人。从征地农业人员的安置方式看，以就业安置为主，共3622万人，自谋职业832万人，征地养老1531万人。然而，随着社会主义市场经济的推进，离土农民安置和保障中的问题不断显现，矛盾日益突出，不仅现有政策难以适应新形势下离土农民的安置需要，而且原先已得到安置的部分征地农业人员，也正再次面临困境。离土农民面临的问题主要有以下几个方面：
1、单位安置的征地劳动力三成以上已经离岗，新产生的征地劳动力难以再进安置单位。目前，在全市已安置进各单位的征地劳动力中，有近30%的人实际处于离岗状态，但由于相当部分的征地劳动力还存在严重的"铁饭碗"意识，因此即便单位的生产经营发生了困难，甚至到了濒临破产的地步，也难以与他们解除劳动关系。预计本市每年还将产生3万左右的新征地劳动力，征地劳动力的素质与本市产业升级、高新技术企业加快发展的趋势存在矛盾，使得沿用多年的"谁征地，谁负责安置"的原则事实上已经难以执行。
2、部分征地劳动力长期领取待工生活补贴，隐性就业和隐性失业问题严重。由于一些用地单位难以安置征地农业人员，因而采用发放待工生活补贴的方式。从表面上看，这一方式有利于保障征地农业人员的基本生活，避免产生新的城市贫困阶层。但从实际效果看，不利于激励征地农业人员自主择业和就业。由于有了一定的生活保障，又受传统的"等、靠、要"思想的影响，往往会造成这一群体的过分依赖心理，在择业时眼高手低，就业的成功率相对较低，造成群体的隐性失业现象。另一方面，部分人员为了长期享受待工生活补贴，在有了新的工作岗位后往往采取瞒报的方式，又造成了隐性就业问题。无论是隐性就业还是隐性失业，均不利于社会对这部分群体实施有效的管理。
3、安置补助费标准多年未作调整，难以体现征地补偿费用分配的合理性。1994年市政府第62号令规定的安置费标准为3万元，用于征地劳动力的安置补偿，这一标准并未随土地价格的上涨而提高，也未因物价上涨和社会生活水平的提高作相应的调整，虽然一些用地单位实际用于安置的费用已经增长（据1998年对13个区县20414名已办理安置手续的征地劳动力的统计分析，结果表明，征用地单位实际人均安置成本已达551万元，最高达到每人85万元）。但由于缺乏相应的法律、法规，各乡镇之间的安置成本差异较大，随意性也较高，更不能保证征地农业人员参与补偿费用分配的合理性。由此说明，62号令规定的标准已无法反映征地劳动力的实际安置成本，不利于对征地农业人员利益的保护。
4、一些安置的征地劳动力社会保障不落实，存在严重的后顾之忧。据调查，在已经安置进入乡镇企业等单位的征地劳动力中，有超过一成比例者目前尚未参加全市统一的社会保险，其主要原因是：自1994年以来，征地单位为解决征地劳动力安置难的问题，同当地政府协商安置办法。乡镇政府为加快当地的经济发展，同意委托乡镇企业代为安置，这样乡镇企业安置征地劳动力的人数逐年扩大，但是安置征地劳动力的乡镇单位，很多没有为职工办理社会保险，部分也仅办理了农村保险。
5、自谋出路者生活陷入困境的比例较高，成为社会不稳定的一个因素。自谋出路是62号令倡导和鼓励征地农业人员自主就业的一种安置方式。按这一政策规定，凡采取这一方式安置者可以领取15-3万元不等的一次性补助。这一政策在推出之初，曾受到了征地农业人员的欢迎，为此全市先后共有832万征地劳动力自愿采取了这一安置方式，占征地吸劳总量（4454万人）的1868%，而其中以自由职业者身份缴纳社会保险费的不足10%。时至今日，他们中的相当部分人员自谋职业失败，安置费也几已用完，生存和生活均面临较大的困难。为此，部分人员采用信访、上访甚至吵闹等形式，要求政府重新解决安置问题，成为社会的一个不稳定因素。
6、征地养老经费管理和使用不规范，存在严重的隐患。目前，征地养老经费独立于城镇的养老体系之外，由区县、乡镇、企事业单位等分散管理。一方面，由于基金、养老标准存在差异，各级政府和单位的负担轻重不一；另一方面，由于各个单位对征地养老经费的管理不规范，挪用和挤占现象难以杜绝，养老经费存在严重的安全隐患。此外，随着征地养老生活费水平的不断提高，征地时提取的养老经费（包含养老生活费和医疗费），已不能满足养老的需要。随着近年城镇居民生活水平的不断提高，养老金支付标准也水涨船高，逐步增加到人均9万元左右。为此，目前许多区县征地养老经费已经入不敷出，难以为继。
7、征地养老金发放标准未作调整，引发了部分人员的不满情绪。由于征地养老人员养老经费发放标准不因物价指数及社会经济发展水平的调整而调整，自1999年以来已经连续三年未作任何调整，受城镇退休职工退休金水平逐年增长的比照影响，这一群体对未能参与分享社会进步的成果而引发了不满情绪，成为其不断上访的原因。
8、部分乡镇擅自隐瞒土地用途或违规操作，征地农业人员利益受到损害。部分乡镇以减少开发成本为由，擅自隐瞒土地用途或违规操作，将部分已征用土地按照使用土地的方式来补偿农民，虽然这一方式也得到部分农民的认可，但由此引起的风险不可忽视。且不说这种做法与上海市目前的安置政策相违背，单就通行的操作方式来看，就存在着严重的隐患。因为目前普遍的做法大多是通过将部分征地补偿费用积聚形成基金，加以一定的投资运作，然后通过逐年支付的方式对农民加以补偿。由于事实上已经丧失了对这部分土地的所有权，因此一旦基金运作不善，在所有征地补偿费用尽之时，这部分征地农业人员将马上陷入生存困境。另外，有的乡镇在使用了生产队的土地后，到目前为止还没有给予经济补偿，有的仅给予每年每亩200-500元的少量补偿，其中农民得到的补偿更少。
为使离土农民的安置保障工作能与上海社会经济的进步相适应，保证城乡一体化发展战略顺利实施，特提出以下建议：
1、采取切实措施，增加离土劳动力的就业竞争力和自我保障能力。首先，要教育离土劳动力认识和认同劳动就业市场化的现实，摒弃"等、靠、要"的旧观念。其次，劳动部门根据农村劳动力的特点，安排与其相适应的技能学习和培训。再次，政府通过提供就业信息和扶持发展非正规就业、社区就业，让离土劳动力重新就业。
2、实施以土地使用权换社会保障的措施。由征地单位负责一次性为失地农民交纳社会保险（医疗、失业、养老）全额，保障标准可根据实际情况选择"城保"或"镇保"，但须与征地农民协商一致后方可实施。
３、在享受"社会低保"问题上，应该给予征地劳动力与其他居民同样的保障权利。而不应以"已经享受过征地补偿"为由，剥夺其应有的权利。征地补偿是对农民失去土地使用权的补偿，不该影响其应享有的其他保障权利。
４、在加入"城保"和"镇保"的选择上，应该制订严格的附加原则和标准。由于离土农民安置和保障的权力下放区、县，相关的法律法规尚不健全，受各种因素的影响，容易使他们的权益受到侵害，因此必须设定严格的行政程序（包括听证会）和原则、标准。
５、多渠道筹集征地农业人员基本社会保障经费，以减轻社会保障安置经费不足的矛盾。建立社会保障的城乡转移、统筹机制，使征地劳动力能够突破城乡界限，实行市场化就业和流动就业；还可以考虑将征地劳动力原有农村社会保险积累随个人转移，以保持个人积累的连续性，降低征地安置成本，提高社会统筹程度，同时还应把农村集体资产转移到征地农业人员的基本社会保障中。
６、严肃法律、法规，规范征地养老人员经费的管理使用。为了实现养老经费的规范管理，有关部门应制定相关法规，并由社保部门管理和发放。
７、让离土农民参与分享使用土地的开发收益，最大限度地保障其基本权益。在土地集体所有制不变的条件下，可采取土地使用权租赁、作价出资、入股等。无论采取哪种方式，都应最大限度地让农民参与土地开发收益的分配。
（提案号：０００１）
上海市劳动和社会保障局复函：
提案客观真实地反映了本市城市化进程中离土农民，主要是征地农业人员的现状，反映的问题切中我们当前工作中急需解决的课题，提出的建议也与我们下一步工作思路基本吻合，对我们今后制订政策具有相当的参考价值。现将有关征地安置管理方面的工作情况汇报如下：
一、目前本市征地安置政策及存在问题
１、安置政策、安置原则、安置方式
目前本市征地农业人员安置工作的政策依据为市政府９４年第６２号令。６２号令规定按照"谁用地，谁负责安置"的安置原则，由征地单位负责安置征地农业人员，具体安置方式如下：征地单位自行安置；乡、镇、村就地安置；委托其他单位安置；定向培训安置；征地劳动力自谋出路。
２、主要问题
（１）新产生的征地劳动力难以安置进单位。征地劳动力的素质与本市产业结构调整、高新技术企业加快发展的趋势存在矛盾，继续要求征地单位负责安置就业，显然是勉为其难，沿用多年的"谁用地谁负责安置"的原则已难以执行。
（２）已安置进单位的征地劳动力难以进入劳动力市场。目前全市已安置进各单位的征地劳动力中有相当部分实际处于离岗状态，且在观念上片面地认为，国家征了地就要负责一辈子，因此即便单位生产经营发生困难、甚至到了濒临破产的地步，他们也不愿和本单位解除劳动关系，使征地劳动力成为游离于劳动力市场之外的一个特殊群体。
（３）一些已安置进乡镇单位的征地劳动力社会保险不落实。据调查，在已安置进乡镇企业等单位的征地劳动力中，部分企业未给征地职工办理参加社会保险手续，存在严重的后顾之忧。
（４）自谋出路的征地劳动力中相当部分没有参加社会保险。自谋出路征地劳动力中绝大多数当初曾按规定领取过１５－３万元不等的安置费。这部分人被企业招收录用的人数不多，以自由职业者身份缴纳社会保险费的更少，大部分人日后养老、医疗等保险没有解决，成为潜在的不稳定因素。
（５）征地养老经费管理问题。由于征地养老经费按照当时征地标准一次性提取，随着本市城镇居民生活水平提高，征地养老标准也逐年提高，目前许多区县征地养老经费已难以为继。同时，征地养老经费由区县、乡镇、企业等多头分散管理，挪用和挤占现象时有发生，存在资金安全隐患。
二、下一步改革思路及若干问题的政策思考
经市政府同意，酝酿多时的征地农业人员安置和社会保障改革办法，从去年１１月起在浦东新区先行试点，待取得一定经验后再向全市推广。
１、改革思路
６２号令规定的安置原则及安置方式基本上是在计划经济条件下形成的，在当时发挥了积极作用，但一直沿用至今，与当前劳动力配置市场化要求不相适应。
我们认为，为了与就业机制市场化的趋势相适应，征地农业人员安置原则也应及时调整，由"谁用地谁负责安置"转变为"落实安置补偿，用于基本保障，适度经济补贴，进入市场就业"。征地单位负责落实安置补偿费用后，不再承担安置就业责任。安置补偿费用由基本保障费和一次性生活补贴组成，按"先保障、再补贴，进入市场就业"的程序逐项落实。
改革后，征地单位为征地劳动力一次性缴纳１５年的基本养老保险和医疗保险费。缴费的标准可以按照"城保"，也可以选择参加"镇保"，具体由区县政府根据经济发展水平和征地劳动力的实际情况决定，并由征地单位与被征地单位和征地劳动力协商一致后实行。
同时，征地单位给予征地劳动力一次性经济补偿，以缓解征地劳动力离土后不能马上实现就业的矛盾。一次性经济补偿的标准，由区县政府根据经济发展水平和征地劳动力的实际情况决定，近郊与远郊可以有所区别，总体考虑不低于两年"低保"水平。
征地劳动力在解决基本社会保障、领取一次性经济补偿、户籍农转非后，由劳动保障部门发放《劳动手册》，纳入城镇劳动就业管理，帮助其通过劳动力市场实现就业。
２、对征地安置办法改革过程中若干问题的政策思考
（１）征地劳动力享受与其他城镇居民一样的市民待遇。征地劳动力户籍农转非后，即成为城镇居民，应享受与其他城镇居民一样的市民待遇，由劳动保障部门提供就业培训、就业指导和职业介绍服务，帮助其通过劳动力市场实现就业；符合条件的，由民政部门提供"低保"。
（２）为增强市场就业竞争能力，用人单位录用征地劳动力后，在已缴费的年限内可以不再为其缴纳社会保险费。考虑到征地单位已为征地劳动力解决基本社会保障，为了增强征地劳动力市场就业竞争能力，在其一次性缴纳社会保险费期限内，允许用人单位可以不再为其缴纳养老、医疗保险费，以降低其劳动力成本，鼓励用人单位录用征地劳动力。
（３）对已安置进单位的征地劳动力，借鉴解决传统产业富余人员出路的思路来促使他们走向市场。对已安置进单位的征地职工，如企业因生产经营或其他客观情况发生变化，致使无法安排原征地职工生产或工作任务，确需解除或终止劳动关系的，安置单位除按《上海市劳动合同条例》支付解除或终止劳动合同经济补偿金外，还应为其一次性补缴不满１５年的社会保险费，促使其进入市场就业。
（４）对尚未落实社会保障的自谋职业征地劳动力，采取多渠道筹措资金，落实基本保险。对尚未落实社会保障的自谋职业征地劳动力，拟在政策上允许其一次性补缴１５年的社会保障费，考虑到各区县、乡镇情况不一，具体由区县乡镇负责落实解决，所需资金的筹措可采用"三个一点"的办法，即由征地单位出一块、乡镇出一块、本人出一块，共同解决社会保障问题。同时通过发挥区县、乡镇就业服务机构的作用，积极落实职业介绍、职业培训和岗位开发等各项促进就业措施，创造良好环境促进其实现就业。
（５）强调对征地养老人员实行集中管理。为了规范征地养老管理工作，确保征地养老资金安全，我们已发文规定对新产生的征地养老人员原则上委托区县政府指定的征地养老服务机构集中管理。
目前，征地养老人员多头管理的，逐步改为区县集中管理，其中已发生经费缺口的，由安置责任单位与区县政府协商解决。
