民进上海市委
政府采购是市场经济条件下加强财政支出管理，延伸财政支出监督职能，规范政府消费行为，从源头上抑制腐败的一种有效手段。几年来，财政部陆续颁布了《政府采购管理暂行办法》、《政府采购招标投标管理暂行办法》等一系列规章制度，对政府采购信息披露、资金拨付、运行规程等作出了具体规定。我国已基本形成了一整套推动和规范政府采购工作的法规体系。今年1月1日起实施的《政府采购法》将政府采购工作全面纳入法治化管理轨道。上海是全国最早进行政府采购试点的城市之一。自1996年上海作为政府采购改革试点以来，政府采购工作取得了很大成绩，采购规模和范围不断扩大，在规范采购行为，提高财政资金使用效益，抑制腐败现象的发生等方面发挥了积极作用。通过7年多的有益探索，目前上海政府采购已走在全国前列，累计组织实施政府采购项目逾2万批次，采购金额从1999年的10亿元，增长至去年的60亿元，共节省资金近10亿元。
在国家《政府采购法》正式实施、公共财政框架体系逐步建立，以及我国入世的新形势下，通过对近几年市区两级政府采购实践的回顾，针对存在的不足，采取措施，不仅可以加快政府职能转变，进一步全面实施政府采购法，而且可以充分发挥政府采购对经济、社会发展的主动调控和导向作用。
一、上海目前政府采购中存在的不足（一）公众对政府采购认识上的偏差政府采购制度在我国刚刚推行，是一项改革举措，了解的人不多，误解的人却不少。政府采购，使政府作为商业主体、行政主体和国有财产所有者代表的角色有了区分，使其在权利制约和正当程序的基础上实施交易行为。但有人认为这是财政部门想垄断采购事务;也有人认为其实质就是控购;甚至认为这是在恢复供给制的老办法等等。
（二）政府采购在实施中存在的不足1、在实施政府采购时，信息公开和有效竞争尚嫌不足。政府采购的标书和公告中透露了许多政府采购项目的信息，但是还是有许多信息（如采购方的真正倾向，投标的价格区间，对企业资格和产品的实际要求等）实际上还处于一种不公开的状态，不同类型企业可能存在信息获取上的差异。
2、进展不快，覆盖面不广。按照要求，党政机关、实行预算管理的事业单位和社会团体利用财政资金，以购买、租赁、委托或雇佣等方式获取货物、工程及服务的，应通过公开竞争的方式向社会购买。现各地在会议、接待、大型活动和大宗印刷等方面实施了政府采购制度，并逐步向贵重办公用品、公务用车等方面扩展。但总的看来，政府采购面还是比较窄。政府采购主体主要集中在市、区政府部门，街道、镇政府纳入政府采购范围的数量不多。
3、标准不一，政府采购操作难。政府采购是政府为满足其政务活动，按一定标准给党政机关提供必要工作环境和物质条件的一项工作。这就相应要求党政机关、事业单位在设备配备上具有统一的标准。一个客观公正、权威的采购标准，仅仅依靠财政部门从资金安排上把关，影响工作开展。
4、中介机构发展较为滞后。政府采购中心隶属采购办（委员会），设置在财政部门，绝大部分的政府采购业务都由各级政府采购中心承担，而经认定的政府采购招标中介机构的业务量相对较小，从机构设置上影响了其职能的发挥，容易产生新的弊端。
此外，政府采购的货款往往是一步到位都结清，使产品的售后服务成了问题。
（三）政府采购队伍专业人才缺乏政府采购是一项面向市场、政策性强、涉及范围广、专业化水平要求极高的工作，客观上要求政府采购工作人员不仅要懂得财经等方面的知识，而且还要熟悉、掌握市场各种产品性能和价格，以及科技含量高的网络工程、建筑工程等专业方面的知识。同时，还要全面掌握招投标的有关法定程序和文件规定，以适应不断变化发展的市场经济要求。目前政府采购机构，人员配备的专业素质受编制的约束，往往在财政内部调剂，这些人员除能够熟练掌握财经知识外，对其他行业管理知识和高新产品专业技术知之甚少，影响了政府采购效益和运作质量。
（四）现行《政府采购法》与其他法规之间存在的矛盾1、工程项目如何实施政府采购，目前遇到的问题较多，其中最主要的问题是招标采购的主体资质、招标投标的管理职责、进行招标的地点及评标专家的使用等方面涉及不同的主管部门和法律法规，实施中需进一步协调。
2、药品采购管理目前是政府采购之外很大一块，由于涉及主管部门不同，认识很难统一。
3、预算外资金使用如何纳入政府采购？政府采购主要是面向社会公开招标，通过竞争方式采购货物、工程和服务项目，必然触及一些部门、行业的既得利益，把采购权让出来，难度很大。
二、建议
（一）加大政府采购的宣传力度政府采购的最大特点是规范化、公开化、效益化，建立健全政府采购制度，其经济和社会效益是非常显著的：一是有利于促进我国社会主义市场经济健康发展；二是有利于规范政府采购行为，促进依法行政的目标实现；三是有利于提高财政资金使用效益和财政支出管理水平；四是有利于发挥政府采购宏观调控政策的作用；五是有利于从源头上遏制腐败现象的发生；六是有利于适应国际化发展形势的要求。
目前，基本上形成财政部门、纪检监察部门和审计部门分工协作、各司其职、共同监督的行政监督管理机制，透明度建设取得了突破性进展。奠定了政府采购“阳光工程”建设的基础。
至今为止，我国政府采购基本上覆盖到了县（市）一级，采购范围不断拓宽，采购规模亦迅速增长，从1999年约130亿元到2000年的328亿元，2001年则扩大到653亿元，2002年已突破1000亿元。
但据了解，国际上政府采购支出一般占GDP的10％－15％，占财政支出的70％。按照2002年我国GDP10万亿算，政府采购规模应为1万亿左右，2002年我国政府采购仅1千亿。上海2002年GDP5400亿，政府采购同样有较大发展空间。
有鉴于此，上海作为国际性大都市，要做到国际化、市场化、信息化、法治化，应利用电台、电视台、报刊、网络等各种媒体广泛宣传政府采购，特别是宣传已取得显著节支的采购事例，提高社会认知程度。
（二）加强政府采购的基础性工作结合信息化建设，进一步推行政府采购电子化，实施网上采购，包括三个方面的内容：一是信息窗，通过它可以查找任何有关政府采购法律、法规、规章制度和采购文件等；二是采购服务库，包括供应商、专家、采购案例库及电子培训系统等；三是电子商务，包括电子招投标系统、电子交易系统等。加强市、区（县）两级政府采购信息的联网共享。同时推广采用电子采购卡方式，实行对小额采购的支付。
（三）尽快制定本市实施国家《政府采购法》细则，完善政府采购法规体系。包括按照《政府采购法》的要求，完善相关质疑和投诉程序，建立独立于政府采购管理机构的纠纷处理机构，如政府采购仲裁委员会等。
1、规范采购运作程序。及时将政府采购的项目、程序、要求、过程和结果公开，接受全社会监督；严格落实采购资金、采购项目报批制度，维护决策层和监督层的审批权和知情权；严格招投标运作程序，确保评标、验收、结算相分离，购买、使用与付款相分离。拨付方式方面，对纳入集中采购范围的政府采购资金，采取财政单一账户国库直接支付的办法，严格遵守政事分开的原则，实现采购管理机构与业务操作机构相分离，并断绝经济利益关系。
2、要按照“政府消费到哪里，政府采购到哪里”的思路，调整和充实《政府采购目录》，逐步扩大政府采购范围，提高政府采购频率。要按照年初细化了的部门预算，逐步编制政府采购计划，扩大政府采购资金规模，逐步提高政府采购占国内生产总值的比重。
3、在采购市场主体的培育上，要着力培育多层次、多种类的政府采购中介机构。
4、要建立和完善政府采购监督机制。在做好供应商资格审查认定和严格合同管理的同时，及时做好来信来访、群众投诉、行政复议、合同纠纷仲裁等工作。要通过积极努力，争取人大、新闻等部门对政府采购工作的支持、监督，充分发挥社会中介组织的作用，加强对政府采购效益的评估和跟踪调查。
5、要建立和完善供应商资格准入制度、专业技术人员评标管理办法、供应商售后服务保证金制度。
6、按照国际惯例，在政府采购方面，对本市企业尤其是中小企业予以一定保护，对影响环境的产品予以一定的限制，从而更好地体现政府采购的经济和社会效应。
在保护供应商，降低政府采购成本方面，首先要建立代理采购制，只有建立代理采购制，才能真正减少隐性成本。供应商只需要与代理商打交道即可，那就减少了不必要的各种公关费用。
其次是规范各种交易行为，减少交易成本。招标过程检验费、标书费、资料费、特快专递费、样品费等收费行为应该尽快规范，能够节约的，要尽量节约。
三是充分利用信息技术手段，减少实际发生的纸张和通讯等成本，提高交易效率。如在信息发布上选择网络这一快捷、低廉的方式，将极大减少通讯和纸张费用，甚至还可以根据网络的发展趋势，逐步采用政府网络采购，以进一步减少采购的现场成本、会议成本等。
四是要发挥行业协会作用，减少交易中各种制度成本。行业协会在政府采购中要发挥重要渠道和桥梁的作用，特别在确定供应商资格和产品质量认证等方面，以及与政府沟通上要真正发挥自己的作用。
（四）加强政府采购人才培养和引进的力度1、在政府采购专业人才队伍建设方面，将政府采购人员列入职业序列，同时设立采购专业资格职称系统，经过统一考试，取得相应的资格证书。
2、采取开设政府采购专业课程等办法，培养高层次的专业人才。
3、引进外地政府采购人才，为其提供富有吸引力的工作和生活条件。
4、政府采购内部机构人员要定期实行岗位轮换制度，实行科学化管理。这样，才能建立一个互相牵制、互相约束的内部监督机制。
随着形势的不断发展，在政府采购工作中法律碰撞可能还会遇到，如：《政府采购法》出台后，把原本由政府采购办公室执行的对供应商资格审核的权力赋予了采购人，这一项本意为了防止权力腐败的举措，但如何避免采购人与供应商之间的“暗箱操作”，值得商榷，其他如依法首先采购本国货物、工程和服务，有助保护环境，扶持、促进中小企业发展等等，对此都需要进一步在实施中加以明确完善。
（提案号：０１４０）
上海市财政局复函：
一、关于“公众对政府采购认识上的偏差”问题政府采购制度作为一项新生事物，社会公众对其有一个逐步认识的过程，预算单位对此存在认识上的偏差甚至抵触情绪也是可以理解的。因此，本市自实行政府采购制度以来，一手抓机构建设，一手抓政府采购宣传。特别是《政府采购法》颁布以后，加大了政府采购的宣传力度。一方面专门发文要求各区县依托区县的有线电视、报刊、政府网站等传媒以及公共场所、商业中心地带，通过新闻报道、专题文章、知识竞赛、张贴标语和悬挂横幅等多种方式向公众宣传政府采购法。另一方面直接组织学习报告会、座谈会，向区县政府采购机构、预算单位、社会中介机构以及部分供应商宣讲《政府采购法》。同时还在《解放日报》、《文汇报》、《新民晚报》等媒体专题报道本市政府采购的规模、制度建设和发展前景。上海政府采购网（wwwsh-procurementgovcn）作为宣传政府采购的重要窗口，自１９９９年底开通以来，网站首页点击数不断攀升，截止目前已突破４７万人次。通过这种全方位、多层次的宣传，起到了较好的效果，使政府采购逐步形成社会共识。
二、关于“政府采购信息公开和有效竞争尚显不足”问题本市政府采购信息的发布以及新近开始的网上竞价采购，都是依托上海政府采购网这一电子平台的。不仅是招标采购，就是询价、竞争性谈判，也大多采取网上公布信息的方式，较好地贯彻了“三公”原则。至于提案中提到的采购方的真正倾向、投标的价格区间、对企业和产品的实际要求等还处于一种信息不公开状态，应该讲这是推行政府采购制度初期必然碰到的问题。对此，我们今后会更加主动地与预算单位沟通，同时提高招标或报价文件的编制水平、注意信息发布的准确性，并进一步扩大网上采购的范围，充分利用网上竞价的有利条件，保证供应商之间信息获取的均衡性和竞争的有效性。
三、关于加强政府采购的基础性工作问题近几年来，我们在政府采购的基础性工作上主要做了以下几方面的工作：
１、建立上海政府采购网。政府采购网已成为本市开展政府采购业务和沟通政府采购信息的一条重要渠道，实现了公布信息、宣传政策、网上服务、网上办事、网上竞价采购。
２、建立供应商信息库和政府采购咨询专家信息库。１９９９年下半年，市政府采购供应商信息库正式启用，目前登记在库的供应商已有２０００多户。２０００年１月，经市政府采购管理办公室组织评审，聘请了首批４０３位专家。目前，上海市政府采购咨询专家库已有４７９名专家，专业结构从原来的５个大类３０个专业增加到１１个大类５０多个专业。市政府采购管理办公室在使用政府采购专家库的同时，还注意收集专家、预算单位、采购单位的信息反馈，对反映的有关情况进行核实了解并加以改进，保证专家库的正常运行，充分发挥咨询专家在政府采购活动中的作用。
３、建立计算机信息管理系统。２００１年，由市政府采购管理办公室和市政府采购中心会同专业软件公司共同开发的政府采购管理信息系统正式投入运行。在市财政局信息中心的支持和配合下，开始实现依托计算机管理系统对政府采购全过程进行管理。
四、关于制定本市实施《政府采购法》细则，完善政府采购法规体系问题《政府采购法》颁布之前，上海市人民政府于１９９８年１２月２４日发布了《上海市政府采购管理办法》（以下简称《办法》），并于１９９９年１月起实施。根据《办法》之规定，市财政局、市政府采购管理办公室制定了一系列规定和办法，主要有《上海市政府采购招标投标暂行办法》、《上海市政府采购合同履约和验收暂行规定》、《上海市政府采购资金支（拨）付暂行规定》、《上海市政府采购咨询专家管理办法（试行）》等，确保了本市政府采购的规范运作。《政府采购法》实施之后，我们将根据执行中遇到的实际问题，会同有关部门一起对照《政府采购法》修改上述规定、办法，保证《政府采购法》的有效实施。另外，据我们了解，作为全国政府采购主管部门的财政部正在研究制定这方面的条例（草案）和实施细则，我们将依据国家的规定，结合本市实际再予以具体细化。
五、关于“政府采购面还是比较窄。政府采购主体主要集中在市、区政府部门，街道、镇政府纳入政府采购范围的数量不多”问题根据《政府采购法》第十六条的规定“集中采购机构为采购代理机构。设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立集中采购机构。”本市的街道、镇政府不设立集中采购机构，它们的集中采购项目委托所属区县政府采购中心采购，其他项目则自行采购或委托中介机构代为采购。目前确实存在个别区县的街道、镇政府纳入政府采购范围的数量不多的情况，对此市纪委、市监察委已在去年的工作要求中明确提出，要将政府采购推广到乡镇、街道，部分区县也有了实质性的启动。我们将在今后的工作中注意监督和管理。
六、关于政府采购设备配置设定统一标准问题目前，确实有部分单位存在超标配置、豪华配置设备的现象，这实际上是一种资源的浪费。目前，从市级政府采购来看，一些通用设备（如汽车的配备）标准已经在执行，公用经费标准的调整、统一问题也已在研究解决之中，而其他一些设备的配置标准则需要在制定规范、统一、合理的公共支出标准后再予以细化。
七、关于政府采购代理机构地位、作用问题政府采购的代理机构分为集中采购机构（采购中心）和社会中介机构。上海市政府采购中心自成立之日起就是市政府采购委员会下设的市级集中采购机构，属于全额拨款的事业单位，并面向社会公开招聘采购专业人才，与市财政局不存在隶属关系。目前１９个区县中已有１８个成立或即将成立政府采购中心，进行了机构分设，另有崇明县正待县编委批复。因此，在机构设置上，本市已经基本实现了政府采购管理机构与采购中心的分设。
从国际经验看，实行政府采购制度的初期，集中采购量较大，而根据《政府采购法》的规定，纳入集中采购目录属于通用的政府采购项目的，必须委托集中采购机构代理采购。而属于本部门、本系统有特殊要求的项目，应当实行部门集中采购；属于本单位有特殊要求的项目，经省级以上人民政府批准，可以自行采购。随着采购规模和范围的不断扩大，采购涉及的品种和专业将越来越多，将会有大量的部门集中采购项目和自行采购项目需要社会中介机构来承接。目前本市经市采管办认定的可以从事政府采购招标代理业务的社会中介机构共有５７家。它们已经在本市的政府采购中发挥了重要的作用，随着政府采购事业的发展，其发挥作用的空间将会越来越大。
八、关于工程项目如何实施政府采购问题自本市推行政府采购制度以来，在政府采购工程项目的报建、招标文件的编制、招标方式的选择和信息发布、评标小组的认定、中标通知书的发出以及办理质监、安监和施工许可证等确实与有关主管部门存在矛盾。按照市政府领导指示，市政府采购管理部门和市建设行政主管部门经过多次协商，于去年４月达成了政府采购工程项目的招投标活动由市招投标办统一实行监督管理的四条原则意见，并经市政府采购委员会第七次会议确认。政府采购中心操作的工程项目集中于财政拨款、预算单位自用或自身受益的项目范围内；政府采购工程项目遵守“两审批四备案”的规定，公开招标信息可同时在政府采购信息系统和建管办信息系统上发布，中标通知书采用建设主管部门的统一格式；市建管办、市招投标办负责向政府采购管理部门提供纳入政府采购工程项目范围的有关统计资料。因此，这个问题基本上得到了解决。
九、关于药品采购管理问题
药品虽然每年列入集中采购的目录范围，但由于药品采购的特殊性和专业性，目前，本市的药品采购主要由市卫生局牵头负责。“上海市医疗机构药品集中招标采购协调委员会”为本市药品集中招标采购的协调管理机构，其办公室设在市卫生局。药品的招标采购主体为医疗机构，每次招标由“上海市医疗机构药品集中招标采购协调委员会”办公室牵头，组建临时招标工作组，而“上海市药品集中招标采购事务管理所”负责药品集中招标采购的具体事务性工作。目前药品采购的金额除极个别区外基本未纳入政府采购的统计范围。
十、关于预算外资金使用如何纳入政府采购问题财政预算管理改革以后，预算外资金实行“收支两条线管理”的模式，目前预算外资金实行财政专户管理的专项已纳入了政府采购范围；但部分留存在单位的预算外资金有待今后逐步纳入。
十一、关于建立代理采购制问题按照《政府采购法》的规定，目前市和区县政府采购中心以及上海市政府采购管理办公室认定的５７家从事政府采购招标代理业务的社会中介机构就是代理采购机构，它们依法接受预算单位的委托，代理采购政府采购项目，实行透明化操作。
十二、关于“发挥行业协会作用，减少交易中各种制度成本”问题在几年来的政府采购实践中，我们比较注意发挥行业协会在供应商资质认证、环保、消防以及安全标准检测、产品／服务国标确认等方面的作用，采购中心在招标或报价文件编制、产品咨询及项目评审中，经常倾听行业协会专家的意见，对一些技术特别复杂的货物、工程和服务项目的验收，也邀请有关行业协会的权威人士参与，确保了项目和工程质量。当然，行业协会的作用还可以在项目的前期论证、供应商自律管理等方面进一步发挥。
十三、关于“将政府采购人员列入职业序列，同时设立采购专业资格职称系统”问题政府采购的政策性、专业性都很强，政府采购队伍的职业化建设也就成了必然的趋势。市政府采购中心自成立以来，重视从业人员的执业素质，无论是员工的招聘、日常的培训，还是考核，都注意从严要求；市采管办也经常开展对区县政府采购从业人员的职业技能培训，保证政府采购队伍职业化建设的稳步推进，为财政部今后推行的从业资格制度创造了条件、打下了一定的基础。
十四、关于开设政府采购专业课问题据我们所知，北京已有个别高校开设了政府采购专业课，研究如何把发达国家的政府采购制度、运作体系和建设中国特色社会主义市场经济结合起来，形成我们的政府采购理论，并以《政府采购法》为基础，结合招投标制度，完善政府采购的实务操作，只有这样，才能真正培养高层次的政府采购专业人才。
