近年来，本市的私营经济发展较快，至2002年底已达225万户，占全市各类企业总户数的5598％，全年实现产销额30162亿元，完成税收15579亿元，在本市的GDP、税收总量中都占10％以上，已成为上海现代化建设进程中的一支重要力量。但是，由于长期以来一直适用《私营企业暂行条例》的规定，限定仅有待业、辞退职等五类人员可以申办私营企业，因此随着市场经济的发展，投资主体资格的限制不仅制约了私营企业的发展，同时也制约了全市经济的发展，扩大私营企业投资主体范围已成为适应新形势的迫切需要。
一、扩大私营企业投资主体范围的积极意义1、符合我国全面建设小康社会的要求。“让一部分人先富起来”的方针已经直接促进了我国私营经济的飞速发展，而全面建设小康社会的实现形式是实现全民的小康。扩大私营企业投资主体范围，允许在职职工利用剩余的财力和精力，投资成为私营企业的股东，无疑对增加职工的收入，加快其迈入小康的进程有着积极的推动作用。既然一般投资者可以投资股票，拥有股东的身份，那么广大在职职工不得投资设立私营企业的规定，显然是不合理的。
2、有利于扩大民间投资，做大本市的资本市场。投资、消费和出口是拉动我国经济发展的“三驾马车”，投资作为三者之一，其作用举足轻重。本市目前居民储蓄余额已近4000亿元人民币，且在持续上升，其中活期存款增幅大于定期存款。储蓄存款增加的重要原因就是居民投资渠道有限，而活期存款增幅大则显示上海储蓄存款的流动性增强，一旦有投资渠道，部分活期存款就可能迅速转化为投资。若有10％的储蓄存款转为投资，就是400亿元人民币，这将大大活跃本市民间资本的市场流通。迄今为止，上海还是一个资本有缺口的大都市，资本不足问题仍然在制约着上海的发展进程，如何激发潜在的资本为现实的资本，把有投资能力的潜在投资者从“守着米袋子挨饿”的怪圈中解放出来，将有利于本市资本市场的发展和完善。
3、有利于发展壮大私营经济，增加就业岗位。随着私营企业的发展，股东必然要对外寻找新的投资渠道，实现投资多元化和利益的最大化。而限制投资人与其担任董事长的企业共同投资设立新企业（国家工商总局为避免独资公司出现而制定的规定），使一部分私营企业股东无法再对外投资，同时使私营企业拓宽投融资的渠道也受到了相当的限制。目前本市私营企业户数已超过全市各类企业总户数的50％，而总注册资本2726亿元，相比公有制企业的1082718亿元和外商投资企业的69161亿美元，显然还有相当的潜力可挖掘。此外，按目前本市私营企业在职职工约为250万计算，私营企业投资者投资10万元左右就可增加1个就业岗位，那么400亿元的投资至少可以增加40万个就业岗位，这对本市经济发展和市民生活水平的提高将是巨大的推动。
4、有利于减少经济秩序中的不稳定因素，促进社会诚信体系的建设。由于对私营企业投资主体资格的限制，许多投资者不得不规避或通过一些非法渠道来实现投资的目的。如借非在职人员名义投资（其产生的后果是大量的民事纠纷）；伪造非在职证明等，由此助长了不良的社会风气，也为经济秩序埋下了隐患。一旦出现法律纠纷，对真正投资人的利益也是一种损害。而扩大私营企业投资主体范围，有利于促进出资真实化，变虚假出资为真实出资，还投资者本来面貌，有利于保护投资者和债权人的合法权益。
5、有利于改善本市的投资环境，吸引外省市自然人来沪投资。在本市私营企业结构中，外省市自然人来沪投资占了相当大的比例，无论是企业的规模，还是产值的比重都占有重要地位。作为对私营企业投资主体资格的限制内容，要求私营企业的自然人股东出具无犯罪记录证明、户口簿等文件材料。姑且不论犯过罪的人不得成为股东是否合理，相比投资公有制公司的自然人股东就无需无犯罪记录证明，这一规定显然就带有所有制歧视色彩。有些颇有实力的私营企业主离开原籍已多年，对返回原籍开无犯罪记录证明很有意见，而当地公安机关操作上也有难度。上海作为海纳百川的大都市，扩大私营企业投资主体范围，直接降低私营企业市场准入的门槛，必将进一步吸引大量外省市投资者，使本市的投资环境更具竞争力和吸引力。
作为一项具有创新意义的重要措施，实施后可能会出现一些问题，如同行业不正当竞争、商业秘密安全等问题。这些问题事实上并不是投资者主体制度造成的，而是客观存在的，应该由相关的法律、法规予以制裁和规范。
二、扩大私营企业投资主体范围的法律依据国家工商总局规定私营企业除按照《公司法》、《合伙企业法》、《个人独资企业法》设立登记外，还需适用《私营企业暂行条例》。颁布于1988年的《私营企业暂行条例》规定仅有农村村民、城镇待业人员、个体工商户经营者、辞职、退职人员及国家法律、法规和政策允许的离休、退休人员和其他人员等五类人员可申办私营企业，而之后出台的《公司法》、《合伙企业法》、《个人独资企业法》等3部法对自然人投资者只要求有完全民事行为能力、年满十八岁即可，并没有其他规定。按照《立法法》关于“法律的效力高于行政法规”的精神，以及《私营企业暂行条例》限于颁布时的历史条件而使某些条款明显滞后于当前社会经济发展形势的客观情况，通过出台地方性法规的形式，将使扩大私营企业投资主体范围具备足够的法律依据。
三、建议
1、由市政府法制办牵头，出台《关于扩大私营企业投资主体范围的规定》，使之成为地方性法规。明确除国家规定的国家公务员、现役军人等人员不得投资办企业外，其他人员都能投资和从事经营活动。
2、贯彻这一地方性法规，由市工商局牵头，制定关于扩大私营企业投资主体范围方面的企业注册登记规范性文件，并加以实施。
（提案号：０２４３）
上海市工商行政管理局复函：
由于法律、法规的相对滞后，目前确实存在一些对民间资本投资限制性的规定。这些规定已经对私营经济发展产生了不利的影响，也造成一些经济秩序中的不稳定因素。鉴此，经研究，我局决定根据《公司法》、《合伙企业法》、《个人独资企业法》等有关法律、法规就企业登记注册中扩大私营企业投资主体范围等推出如下政策措施，以充分发挥非公有制经济在促进经济增长、扩大就业和活跃市场等方面的重要作用，实现公平竞争，推进本市的改革深化和经济发展。
一、在扩大私营企业投资主体范围方面允许所有具有完全民事行为能力的人（包括企业及其他组织在职人员以及具有完全民事行为能力的在校学生等）投资设立各类企业（包括自然人单独或共同出资、自然人与法人合资的企业），法律、法规另有规定的除外。
自然人投资设立公司的，可以用货币出资，也可以用实物、工业产权、非专利技术、土地使用权作价出资，但必须真实出资，足额缴纳，并经法定验资机构验资并出具证明。
自然人投资设立企业登记时仅需提交身份证复印件（核对原件）、承诺个人不属于法律禁止的范围和不得有损害所在单位利益的行为的承诺书，取消原来的非在职证明等文件材料。但如下岗人员再就业申办个体工商户和私营企业，按法律、法规规定可享受免税收、免各项费用等优惠政策的，还需提交《再就业优惠证》等文件材料。
二、自然人担任企业的法定代表人、董事、监事、经理方面自然人不仅可以投资设立企业成为股东，而且也可以依法担任企业的法定代表人、董事、监事、经理，也就是可直接从事经营活动。
除国家工商总局《企业法人法定代表人登记管理规定》规定的禁止情形，所有自然人都可担任企业法定代表人，但必须提交承诺书。取消了原规定的审查函等证明文件。本市自然人担任企业的法定代表人需提交身份证件、承诺本人不属于法律禁止范围的承诺书、有关委派、选举或者聘用的证明；外省市自然人担任企业的法定代表人，还需提交暂住证或《上海市居住证》。外国人担任企业的法定代表人，还需提交劳动就业证、居留证、暂住证或《上海市居住证》。
除《公司法》第五十七条规定禁止的情形外，其他国内自然人都可担任公司的董事、监事、经理，但必须提交承诺书。取消了原提交审查函的规定。国内自然人担任公司的董事、监事、经理需提交身份证、承诺本人不属于法律禁止范围的承诺书、有关委派、选举或者聘用的证明。外国人担任公司的董事、监事、经理，还需提交劳动就业证、居留证、暂住证或《上海市居住证》。
三、其他方面
允许企业法人的法定代表人成为所任职企业投资设立的有限责任公司的股东。但明显规避法律、变相设立独资公司的除外。
放宽民间资本的市场准入领域，属于已经和将要对外资开放的产业，逐步允许对民间资本开放。
外商投资企业法律、法规有特殊规定的从其规定。
以上规定我局将于４月中旬向市政府专门报告，并在浦东新区试行，准备今年６月后在全市施行。并将努力争取改革成果的法制化，在适当时候把上列政策性规范转化为政府规章等法规性规范。
