编者按：日前，在市政协召开的反映社情民意座谈会上，农工民主党成员、复旦大学社会学系讲师徐珂就有关业主委员会的问题谈了自己的看法。现刊载如下，供参阅。

　　业主委员会是我国改革开放不断深化的产物，是表达业主利益、维护业主利益的合法组织实体。上海现已成立了近3000个业主委员会，在城市的经济生活和社会生活中占据着重要的地位。促进业主委员会规范、有序地发展，对改革城市管理体制、推进城市法治化建设、把上海建设成为世界级城市具有重要意义。

　　但我们也注意到，业主委员会在实际运作过程中已经遇到一系列的问题。这些问题既涉及到业主委员会自身是不是有活力，能不能充分地合法地维护业主的利益，也涉及到目前的制度环境能不能保证业主委员会有效行使其法律赋予的权利。更重要的是，业主委员会作为我国市场经济发展过程中出现的新型社会组织，实际上还代表了当前和今后城市社会的一股强大的结构性力量，因此必须充分地重视这种力量，并加以引导和规范，使之成为中国现代化建设的推动力。

　　一、从政治文明建设的高度认识业主民主自治的时代意义业主和物业之间的关系固然重要，但仅仅只是业主自治体的外部关系，更根本性的问题在于业主自治体的内部关系，即业主自治体在什么基础上、以什么组织载体、通过什么组织原则建立。鉴于业主自治体是一种新的社会组织形态，是群众民主自治的新领域，对制度建设提出了新的要求，对加强党的领导提出了新的课题，因此这更是一个关系到政治文明建设的大问题。

　　（一）业主民主自治和政治文明建设住房消费的特殊性决定了住房消费过程同时是一个政治过程。业主是在住房消费过程中出现的一种新的社会身份，然而和一般消费者不同，业主是一种特殊的消费者，这是由城市住宅样式的性质所决定的。一般的消费品，比如电视、汽车等，多为纯粹的私人物品，具有较完全的排他性和竞争性。住房虽然也是具有排他性和竞争性的私人物品，但是城市住宅的消费并不局限在住房内部，而总是和该住宅连带的对住宅公共环境（绿化、卫生、安全等等）的物权相联系，因此，住房消费具有很强的公共性，城市住房消费不仅仅是对私人物品的消费，也是对公共物品的消费。对公共物品的支配形成了公共权力，而对公共权力的制约乃是一种政治过程。

　　随着市场经济体制改革的深化和商品房的出现，业主这个和私有财产紧密相连的概念成为住宅消费的核心概念。在这个概念里，人们对于自己所购买的住房以及住房所在的小区公共事务的权利被法律所认可，于是在人们可以作"主"的"业"中，不仅有自家住房，而且包括了小区业主作为一个整体对小区公共环境和共用设施的权利。这是一个具有里程碑式意义的跨越，对小区公共物品的业主权利的确认，至少在法律意义上意味着小区业主整体获得了小区内的公共权力，这一公共权力不是归于政府，而是归于社会。

　　在现实过程中，抽象的业主整体需要以一种具体的组织形态来行使建立在小区公共物品上的公共权力，而我国政治民主化的发展大方向决定了业主民主自治的基本制度框架。所谓自治，是承认业主整体表现为业主自治体，所谓民主，是要求业主自治体的公共权力的行使必须采取民主的而不是专制的方式。由此，业主民主自治势必在90年代以后融入到我国政治文明的建设进程中。

　　（二）业主民主自治是城市基层民主的重要的有机的组成部分中国政治文明的建设，尤其是政治民主化进程，一直是人们注目的焦点问题。一般来说，人们认为政治民主化至少在三个领域应该取得较大的突破。一是党内民主；二是行政民主；三是基层民主。虽然对于先从哪个领域突破存在争议，但对于包括基层民主在内的三个领域不断民主化的重要性认识是一致的。

　　在城市基层民主方面，最受关注的是社区民主自治。例如林尚立（注）就把城市社区的民主自治建设提高到"中国政治建设的战略性空间"来看待。之所以有这样的判断，林尚立认为"主要基于两个方面：一是社区日益成为新时期中国社会结构的基本单位；另一方面社区的功能和作用在不断扩展。"但同时他也认为社区为政治发展的战略性空间不是现存已有，而是"需要有效培养、发展和开发"。而以社区自治为核心的社区民主发展将为中国的政治民主化提供民主生长的最贴近人们生活的社会空间，并通过民主的学习和训练为政治民主化提供合格的公民。

　　因此，发生在城市社区的民主自治实践对于中国政治民主化具有十分关键性的意义。但需要指出的是，在城市基层民主的研究中，大多数学者的眼光主要集中在居民委员会上，把居委会的组织变迁视为城市基层民主的主要现象。但是，对推进城市基层民主最具有实质性意义的不是居委会制度的变革，而是业主民主自治体制的逐渐生成。

　　对居委会的许多研究表明，居委会虽然具有一些特殊性，但实际上仍然是在街道办事处的领导下开展工作，是政府基层组织网络的一部分。同时，大多数社区居民很少关心居委会事务。虽然在最近几年的居委会直选试点中，我们看到了很高的参选率，但主要是"被动员"的结果，社区居民本身对于选举居委会干部没有利益攸关的紧迫感。究其根源，在于居委会作为群众性自治组织，我们至今对所其掌握的自治权（支配社区内公共资源的公共权力）的界定是模糊的，并且看上去总是事多而权少。

　　然而，在业主民主自治领域发生的却完全是另一幅景象，业主们对于业主委员会组织的关心程度明显超过了居委会，其原因就在于：以业主委员会为组织载体业的主自治比以居民委员会为组织载体的社区自治更与明确的个人利益和个人权利相联系。由于建立在业主的个人切身利益基础上，业主委员会的选举及其公共决策已经成为业主自治体的重要事件，因为至少在国家《物业管理条例》颁布前，业主委员会是小区公共权力的实际拥有者，可以做出和每个业主利益相关的公共决策。因此，为了维护自己的利益，越来越多的业主开始关注业主自治体的民主建设，尤其在那些已经发生利益冲突的小区，业主委员会的产生方式、法律地位以及权限等问题成为人们自发讨论的话题。在一些互联网论坛里可以看到，从民主的基本理念直到业主民主自治过程中具体的细节，都已经广泛被涉及。所以，以明确的财产为基础的业主自治体已经对民主建设提出了迫切要求，必然成为城市居民在今后一段时间里最重要的民主实践领域，成为城市公民教育的最贴近生活的"民主训练场"，因而也将无疑地成为推进城市基层民主的重要力量。

　　二、从民主政治角度看当前业主民主自治发展的基本特点业主民主自治作为一个新的社会领域，其制度的建立是一个渐进的过程。对上海近十年来业主民主自治实践考察后发现，业主民主自治发展有以下几个基本趋势和基本特点。

　　（一）业主民主自治是一个向下赋权的过程1997年施行的《上海市居住物业管理条例》第二章的标题为"业主自治管理"，第六条规定"业主委员会是在物业管理区域内代表全体业主对物业实施自治管理的组织。一个物业管理区域成立一个业主委员会。"第七条规定"业主委员会由业主大会或者业主代表大会选举产生"。2003年国家《物业管理条例》强化了"业主自治管理"的理念，但把这种权力赋予了业主大会，其第八条规定"物业管理区域内全体业主组成业主大会。业主大会应当代表和维护物业管理区域内全体业主在物业管理活动中的合法权益。"这些法规把小区在共有财产基础上产生的公共权力（包括共用部位、共用设施设备维护以及专项维修基金管理）明确授予了业主自治体。相关的小区公共事务不再是政府部门说了算，而必须取决于业主自治体的集体意志。对业主的相关权利的法律确认，以及对于业主自治体拥有的公共权力的政治认可，正是国家向社会的下放权力的过程，由此，社会成员得以通过联合的形式获得一定限度的公共权力，而不是一切都必须由政府代为决定。

　　（二）业主民主自治是一个社会权力中心分散化的过程对业主自治体的承认和赋权，同时意味着计划体制下城市的传统社会组织架构和权力制度体系继政企分开之后发生的又一次重大变革，业主自治体正在成为城市社会中间结构生成过程中最活跃的因素。

　　业主自治体这样的组织形态在计划体制下是不可能的。随着市场经济体制的转轨，在社会领域，民间组织的生长也在形成分散的权力中心，虽然这个过程相对比较缓慢，但总的来说是社会发展的基本趋势。民间组织大致可以分为两类，一是建立在共同的经济利益基础上的民间组织，二是建立在共同的理念基础上的民间组织。而属于前者的业主自治体正在成为最为活跃的一种民间组织。随着国家《物业管理条例》的颁布施行，可以预见业主自治体的组织发展也将越来越成熟。

　　权力的去中心化过程是现代民主制度的一个重要特征。这对长期习惯于集权化社会管理的政府提出了新的挑战，政府必须找到新的社会治理方式。正如一些西方学者指出的，权力中心的分散化也为权力的向上移交提供了同样强大的力量。应该认识到，业主自治体的出现实际上不是降低了政府的社会管理能力，相反为政府在市场经济体制下实行高效社会治理提供了可能。而这一直是业主自治体得以产生和发展的重要推动力。

　　（三）业主民主自治是一个法治观念增强的过程业主既是新的经济生活的产物，也是由法律加以确认的社会身份。业主身份意味着个体拥有和住宅消费相联系的财产所有权，同时也意味着个体在业主自治体中所享有的权利和应履行的义务。

　　虽然业主自治体所处的法律制度环境一直存在着种种缺陷，但是业主自治体的民主实践从一开始就力图建立在法治基础之上，寻求各种法律法规--在法律法规缺失的情况下寻求相关的政府规范性文件--作为民主实践的支撑。在调查中，许多业委会成员，无论是教育程度高的还是低的，自觉地学习各种可以得到的制度性文件。并且在实践中，这些制度性文件不仅被用来和物业管理公司交涉，还常常被用来作为约束政府行为的根据，尽管这些制度性文件中的大部分正是这些政府部门制定的。在业主委员会的各种自治实践和维权实践中，法治观念正自然地在业主民主自治领域成长起来，即人们不再是象寻求保护人庇护那样寻求政府的仲裁，而是试图通过成文的法律和文件来限制政府对于小区公共权力的干涉，使自身保持和政府相平等的组织主体。

　　法治化因此构成了业主自治体在实践中最迫切的呼声。国家《物业管理条例》在草案向社会咨询的过程中引起的热烈讨论也证明了这一点。

　　（四）业主民主自治是一个民主意识提升的过程业主自治体试图约束政府行为的法治化诉求的重要基础在于业主自治体的民主意识的提高，即把业主自治体获得公共权力的合法性视为业主民主自治的必然产物。把公共权力的来源归之于自下而上的赋权过程，这种观念正是近代洛克以来的民主思想的精髓所在。

　　值得注意的是，业主自治体自然形成的民主化倾向，其出发点主要来自于业主们对小区内公共权力加以制衡的需要。在某种意义上，作为公共权力的执行机构，业主委员会就相当于一个小区内的"政府"。当这个"政府"滥用赋于其的公共权力时，业主们的利益就无法得到保障。因此，目前在人们的内心深处正在形成对这个"政府"的防范意识。由于实行中的《上海市居住物业管理条例》对业主委员会做出的违反条例的决定仅限于限期改正或者撤销决定，因此业主委员会成员违规行为的个人成本很小，因此更强化了人们对业委会成员可能损害业主利益的行为的警惕。事实上，和一般的看法不同，许多人不是把选举产生的业委会成员单纯地视为热心公益事业的人，而更关心他们滥用公共权力或无所作为的潜在可能性。业主委员会从业主那里获得的信任度远低于居民委员会从社区居民那里获得信任度。在2003年5月社联组织的一项全市市民抽样调查中，在列出的20种社会群体中，业委会仅仅排在第14位。然而，正是这种不信任，使得业主自治体体会到民主参与和民主监督的重要性。民主对于业主来说再也不仅仅是选举而已，而且包括对小区公共事务决策的民主参与以及对公共事务执行情况的民主监督。

　　注：林尚立，市政协委员、复旦大学教授、上海政治学会副会长。

　　（作者为农工民主党成员、复旦大学社会学系讲师）