非农产业发展与非农就业是一个国家或地区走向现代化过程中不可避免的现象，也是必然要面临的一个重大社会政治经济问题。研究上海郊区非农产业发展与非农就业问题，不仅对解决"三农"问题，提高农民收入，实现农业现代化，促进农村社会经济发展，推进郊区的"三个集中"，建设郊区农村的全面小康具有重大的现实意义，而且对缓解城市就业压力，推动上海新一轮发展具有重要的战略意义。

　　一、上海郊区农民收入增长缓慢

　　1997年以来郊区农民收入增长缓慢；城乡居民收入差距扩大；农民相对收入水平降低；农户间收入悬殊，一些农民甚至绝对收入下降等，城乡之间和郊区农村内部社会经济发展存在严重的"失衡"现象

　　二、郊区农民收入增长缓慢的根本原因--就业不充分

　　1997年以来郊区农民收入在低水平基础上增长缓慢的原因是多方面的，有资源禀赋的原因，也有供求关系变化的原因，更有整个经济发展所处阶段的原因。但透过现象深层分析不难发现，其中最根本的原因在于农业劳动力的就业不充分。因此，郊区农业剩余劳动力的有效转移或农民职业非农化转移是解决郊区农民收入增长缓慢，缩小城乡、农户间收入差距的重要途径。

　　三、郊区非农产业发展与非农就业的制约因素

　　建国之初，工业化的起步开通了郊区农业劳动力的转移的途径；改革开放以后，实行家庭联产承包责任制和发展非农产业，为推动郊区农业劳动力转移发挥了巨大的作用；近年来在上海新一轮发展中，政府制定的多项政策和措施，为郊区农业劳动力的转移就业开辟了新的空间；目前，在城乡统筹战略下，提出的由农民变为市民的政策举措，标志着郊区农业劳动力的转移正步入黄金时期。

　　近年来，随着上海户籍制度的变化和农村经济结构的调整以及农村城市化进程的进一步加快，每年有大批农业劳动力从农业生产中分离，其中一部分劳动力走向非农产业，但更有大部分劳动力形成了农业剩余劳动力，尤其是一些"三无"（无地、无保障、无岗）劳动力。

　　目前，郊区农业剩余劳动力的类型大致分为：资源短缺型、回流型、失地型、原本型、替代型和季节型等，形成了郊区较大的农业剩余劳动力规模。

　　1995年以来，随着郊区乡镇企业发展的不景气和城市就业的困难，郊区农民选择职业的构成发生了极大的变化，其中选择农业的劳动者份额上升，选择农民工的份额下降以及选择以企业经营为职业的份额不大，则成为目前郊区农业剩余劳动力转移的基本取向。

　　目前，郊区农业剩余劳动力不仅种类多、规模大，而且还存在着年龄偏大，文化程度较低，劳动技术缺乏，老人、女性和弱者居多，就业观念陈旧等特征。这些特征是形成目前农业剩余劳动力转移基本取向的根源，也是郊区农业剩余劳动力有效转移的制约因素。

　　四、郊区非农产业发展与非农就业的思路、方案和对策建议

　　当前，上海郊区的农村社会经济发展正经历着从农业产量目标向收入目标；从单一农业向非农产业就业目标；从单家独户的个体经营向合作经营目标；从城乡分割向城乡统筹目标；从封闭农业向开放农业目标的转变。在这些目标的转变过程中，农业现代化、农村城市化、农民市民化、城乡一体化始终是郊区农村发展的战略，这为郊区非农产业发展创造了良好的条件，也为郊区开辟非农就业渠道打下了良好的基础。

　　根据目前郊区农业剩余劳动力的类型和规模状况，对农业剩余劳动力必须采取"多渠道分流，多种形式转移"的战略，依靠一、二、三产业的全面发展，全方位开拓就业门路，最大限度地增加就业机会。具体可从七个方面开辟途径。

　　1、农村城市化是农业剩余劳动力转移的根本途径

　　目前，上海城市的就业状况，决定了郊区不可能一下子将农业剩余劳动力转移到城市中，必须通过农村城市化，立足郊区内部，发展农村非农产业来拓展就业空间。上海郊区目前的城市化水平，达到45%左右，比发展中国家平均水平高出5个百分点，但又低于世界平均水平5个百分点；与发达国家的75%相比，还存在很大差别。可喜的是，上海已经制定了实现郊区农村城市化的目标，即到2005年，将郊区农村城市化水平提高到60%；到2020年基本完成现代化城镇体系建设，城市化水平将达到75%以上。随着郊区农村城市化水平的提高，农业剩余劳动力转移的空间和载体必然加大。为了能顺利实施郊区农村城市化发展战略，更好地挖掘其吸纳农业剩余劳动力的潜力，在实践中还必须注意解决好以下问题：

　　（1）通过农民市民化使农业劳动者向城镇集中，鼓励农民向城镇永久性迁移，这也是大部分发达国家农业劳动力转移的主要方式。农民向城镇的转移，其转移的目标就是使农民最终摆脱农民的身份。但鉴于目前郊区农业剩余劳动力的种类多、规模大，城市就业压力大的实际，在实现农民向城镇集中时，政府必须采取积极稳妥的转移策略，要创造一个平等的环境，反对各种形式的歧视，从法律和制度上保证城乡居民平等地参与社会经济生活；要建立惠及城乡居民的社会福利保障体系，为农民放弃土地提供社会福利制度保障，以解决农民向城镇迁移的后顾之忧。

　　（2）要建立政府引导、市场导向为主的转移机制

　　农业劳动力向城镇转移不是要靠行政手段将农民赶到城镇去，不是人为的"拔农"，而主要是通过政府引导，实行户籍制度和土地制度的深化改革，使农民摆脱户籍管理制度约束和分散土地经营的羁绊，依靠市场机制将农业劳动力吸引到城镇来，实现劳动者与生产资料的最优结合，增加他们的收入，提高他们的生活质量。因此，在农业劳动力转移过程中，要弱化政府在城市化以及产业更替和结构调整过程中的强制性干预，使城市化、产业更替、产业结构调整和农业劳动力转移能够平滑地进行。

　　在国外，很多国家的政府在农民向城市转移过程中扮演着重要的角色。如美国政府虽然没有制定过产业结构调整和农业劳动力转移的政策。但是政府在土地、交通运输、货币和外来移民方面的政策，实际上都不同程度地促进了农业劳动力向城市的转移。20世纪50年代美国政府还实施了土地休耕计划，农民可以将土地租给政府而获得报酬，也可以将土地存入"土地银行"，从而在短时间内休耕农田达到3000万英亩，使农民大量流入城市。又如：19世纪初德国实施的著名的"十月赦令"，为普鲁士农民获得人身自由，农民自由转换职业，农村人口自由进入城市提供了法律依据。因此，政府通过实现农村城市化促进农业劳动力转移过程中，必须从法律上保障农民所拥有的自由迁徙和自由转换职业的权利；废除所有有碍农业劳动力自由流动的政策和法规；要降低农业劳动力进入城市的门槛；可以比照针对城市低收入居民实施"微利房"计划和住房贷款计划，对进城的农民进行帮助，并保持政策的稳定性和可预见性。

　　2、各种各样的非正规就业是促进郊区农业劳动力向城镇转移的有效途径

　　长期以来，由于人们的观念定势，一直认为就业的主渠道是国有、集体单位，由此形成的传统就业观念是到主渠道的正规部门上班，才算是正式就业。但是现实的情况已经表明，传统的就业主渠道吸纳就业能力呈下降趋势。在上海，1991年国有经济单位职工数为403.5万人，到1999年减少为248.66万人，集体经济单位职工1989年达到的峰值为104.81万人，到1999年为53.35万人。与正规部门就业率下降呈鲜明对比的是，各种非正规部门就业人数呈上升趋势，在上海的统计中通常被列为"其他劳动者"群体，20世纪80年代初上海非正规部门从业人数不足1万人，到1999年达到近100.31万人，相应比例也由0.05%上升到12.35%，由此可见，非正规部门的就业空间巨大。

　　随着城市化进程的不断加快，特别是加入WTO后对农业的冲击，就业问题正处于两难境地。一方面，城市中传统经济体制下的数以千万计的企业下岗人员再就业尚未完全解决；另一方面，郊区的农业剩余劳动力急需向二、三产转移。面对两难境地的就业形势，政府除了促进经济增长，加快正规部门发展外，必须尽快选择发展非正规就业的政策，以创造一个解决公民获得劳动、求得生存这一基本权利的外部环境。因此必须采取措施，促进郊区农业剩余劳动力在非正规部门的就业。但国际上的经验表明，非正规就业是把"双刃剑"。其既有利于缓解就业矛盾又因其处于正规部门之外，游离于现行一般法律制度管理之外，政府难以对其实施有效的控制。此外，非正规就业人员一般为弱势群体，缺乏获得必要的教育、培训、信息、信贷的渠道，如果不加以正确引导，可能会产生一些社会问题。为此，应采取积极引导、扬长避短的促进对策：

　　（1）将促进非正规就业发展作为解决郊区农业劳动力在城镇就业问题的一项重要措施，纳入制度化安排。把促进非正规就业发展列入地方政府促进就业的工作目标，对非正规部门就业进行规范和引导，最大限度地消除其负面影响，推动其可持续发展。清除影响非正规就业发展的政策壁垒，把为谋生的非正规就业组织同为赢利的一般经济组织从政策上区别开来。

　　（2）重视非正规就业组织及从业人员的能力建设，加大技术援助力度。对于非正规就业人员而言，政策支持只是外部环境，关键在于不断提升自身能力，以适应市场竞争。尤其是劳动组织"业主"的能力建设。否则优惠政策再多也只能是一张"空头支票"。具体措施是： 建立非正规就业组织的系列培训制度，增强其业主的市场竞争的能力和提高从业人员的技能水平；组建开业指导专家志愿服务团，动员社会力量，为非正规就业发展开展各种咨询指导服务活动；扶持建立非正规就业组织的自律性协会组织，组织交流活动，规范业主行为；政府对非正规就业的管理，则通过扶持协会、加强建设，实行间接管理；充分利用国有、集体企事业单位的闲置厂房、场地，支持发展非正规就业组织；要从政策上消除宁可让其闲置，不戴使国有、集体资产流失"帽子"的禁锢，鼓励国有、集体单位运用闲置资源，支持下岗失业人员再创新业。

　　（3）帮助非正规就业组织获得融资的机会，促进条件成熟的组织向小企业转化。建立专项贷款担保基金，帮助非正规劳动组织业主获得融资的机会；采取政府扶持建立"促进非正规就业专项担保基金"，为非正规就业劳动组织业主提供贷款担保，以解决其融资困难；组织融资理财知识的专题讲座和交流，对获得贷款担保者实施跟踪指导服务。上海目前已有的经验表明：政府除了提供必要的担保外，对初期进入自主创业的人，还必须依托社会力量，提供必要的财务管理辅导，提高其理财能力，强化业主的诚信意识。目前非正规就业组织难以获得贷款的主要原因是缺乏信用，应教育业主们共同维护群体信誉，从一开始就树立良好的银行信用。

　　（4）切实保障非正规就业人员的基本权益，实现体面就业。将非正规就业人员纳入基本社会保险范围，把非正规劳动组织从业人员纳入养老、医疗和失业等基本社会保险范畴。考虑到绝大多数从业人员的负担能力较差，在社会保险费缴费上，政府应给予政策上的倾斜，以解决其后顾之忧；为非正规就业人员设立综合性的风险保险。由于大多数非正规就业人员的承受风险能力相当脆弱，在就业过程中能发生的各种大小事故都会导致他们退出，重新陷入失业和贫困状态。对此，政府应支持建立相应的风险保险。可以由促进就业基金和个人共同出资，向商业保险公司购买一份专为非正规就业人员度身定制的综合风险保险；实行积极的赈济贫困的政策， 对从事非正规就业以后，仍处于贫困状态的人员，给予享受按当地的最低生活保障线标准的托底保障，并从政策上对努力劳动的与不劳动的人在享受救济待遇时有所区别，以避免造成养"懒汉"的结果。

　　（5）政府有关部门要转变职能，提供社会化服务和管理。政府部门首先要转变观念，按照权衡利弊、去弊存利的原则，加强对非正规就业的引导，并通过提供服务实施对非正规就业的管理。首先，在城镇建立市、区（县）、街道（乡镇）层面，分别扶持建立社会化的服务机构，形成三级的服务网络，专门负责对非正规劳动组织的服务与管理。其次，理顺政府、服务机构、非正规劳动组织之间的关系。政府委托社会服务机构对非正规劳动组织实施服务与管理；社会机构承担政府的任务开展公益性服务活动，政府采用购买服务成果的方式拨给其必要的工作经费；劳动组织在社会机构的指导服务中获得发展。第三，逐步扩大服务功能。社会服务机构应坚持"客户"为中心的原则，从以下方面拓展服务功能：A、项目开发的协调支持；B、组织开展开业技能培训；C、开展开业咨询服务；D、提供开业贷款担保推荐等融资服务；E、代办基本社会保险服务等。

　　3、乡镇企业仍是农业剩余劳动力转移的主要载体

　　改革开放以来，郊区乡镇企业的发展对于缓解农业剩余劳动力的就业压力，做出了巨大的贡献，虽然目前郊区乡镇企业的自身发展遇到了改制、结构调整和技术提升等方面的问题，对吸纳农业劳动力产生了一定的影响。但无论如何，郊区乡镇企业的就业生成能力比城市国有企业要高得多，况且城市目前面临的就业压力并不比农村小。因此，今后，郊区乡镇企业在吸纳农业劳动力方面，将继续发挥重要作用。为了使郊区乡镇企业能更好地发挥吸纳农业剩余劳动力的作用，增强其吸纳能力，促进农业劳动力再就业，根据目前郊区乡镇企业的发展条件和现状，必须正确处理好以下几方面的问题：

　　（1）解决好郊区乡镇企业的融资问题。乡镇企业的投入不足已经成为影响其发展的重要因素之一，政府有关部门应采取切实措施，解决乡镇企业的投入问题，如：可以通过增加授信额度，引导乡镇企业多渠道融资等。

　　（2）调整好郊区乡镇企业的产业结构。针对目前郊区乡镇企业与城市企业结构趋同的状况，有必要引导乡镇企业以农业生产为中心，发展与农业有关的前向与后向生产产业，将乡镇企业发展与农业产业化经营结合起来，在继续发展劳动密集型产业的同时，走劳动密集型和技术密集型相结合的路子，注意引导和发展适合郊区乡镇企业的农副产品加工业、建筑建材工业、城市的配套工业、高新技术产业、环保产业和名特优新产品。促进乡镇企业产品上档次，质量上水平、企业上规模、加快技术更新步伐；通过郊区实施的工业向园区集中战略，建立起布局合理、内部行业结构协调与农业生产具有较强相关度的郊区农村工业体系，以保证其对农业剩余劳动力吸纳能力的持续增加。

　　此外，在今后的产业布局调整中，政府还应采取一定的优惠政策，对郊区农村劳动密集型企业加以扶持。

　　4、促进第三产业的发展是农业劳动力转移的重要途径

　　城镇本身的集聚效应有利于创造更多的就业机会，加上上海推行的工业向园区集中的战略，不仅有利于企业在基础设施方面的投资，而且更有利于促进第三产业的发展。第三产业是工业集中和城镇化发展的产物，具有极强的就业生成能力。根据发达国家的经验，每增加一名第二产业人员，相应地可增加2－3名第三产业人员。因此，在充分发挥农村工业吸纳农业劳动力作用的同时，在城镇建设中，还必须针对目前郊区农村第三产业主要集中于一些传统的、低水平的交通运输业和商业、饮食服务业的问题，大力促进第三产业的发展。可以采取措施抓农村市场体系建设，重点建设好农产品批发市场，积极开拓农村资金和劳动力等生产要素市场；重点发展交通、通讯、保险、金融、公用事业、信息服务、技术服务等行业；把农业服务产业化，作为郊区第三产业的重要内容；积极开发农村房地产和旅游等新兴产业。

　　5、调整农业结构，延长农业产业链是增加就业机会，促进更多剩余劳动力在农业内部转移的有效途径

　　挖掘农业内部的就业潜力，有效地发挥农业作为剩余劳动力"蓄水池"的作用，仍是目前郊区农业剩余劳动力转移的有效途径。针对农业生产的特点，今后在挖掘农业内部就业潜力时，可采取以下措施：

　　（1）大力发展农业生物技术。农业部门吸纳劳动力的能力，首先取决于农业技术类型的选择。一般而言，生物技术的发展有利于用劳动力和现代生产要素来替代土地。因此，今后在农业生产上，应大力发展农业生物技术。

　　（2）加快农业结构调整，推动农业产业化经营。农业产业化经营既是农村经济改革与发展的必然趋势，也是农业劳动力转移的重要途径。农业产业化经营可以连接千家万户，同时，通过发展设施农业、高效农业、种养加、产供销一条龙、贸工农一体化，延长农业产业链，把农业劳动力从单纯的种养业转移到产业链的各个环节中去，使农业在生产、收购、加工、贮藏、运输和销售各个环节都能吸纳大量劳动力。

　　（3）大力发展外向型农业，积极开拓国际劳务输出市场。大力发展耗费劳力较多的高附加值的蔬菜、畜产品、花卉等的生产、引导越来越多的农民，快速迈向国际市场，参与国际竞争，提高农业就业容量。

　　（4）积极发展林、牧、副、渔等多种经营。要把农业剩余劳动力消化的重点放在多种经营上，这是一种投入小、周期短、效益高 、易操作、市场风险小的农业剩余劳动力的转移途径，尤其有利于吸收年龄偏大、素质较低的剩余农业劳动力。

　　（5）大力发展劳动密集型农业，实行专业化生产，一体化经营。劳动密集型农业主要是指那些单位产品所包含的劳动量和价值量大，附加值高，对劳动力吸收能力较强而受耕地资源制约弱的农副产品产业，如畜产品、水产品以及水果、蔬菜、花卉等。据有关部门测算，农产品的用工需求中，谷物每亩用工只有13.61个，而蔬菜每亩用工为61.52个，水果为67.13个，生猪每头用工20.53个，牛每头用工57.54个，淡水鱼每亩用工230.9个。因此，大力发展劳动密集型农业，有利于促进更多的剩余劳动力在农业内部转移。

　　（6）提高农民的组织化程度。对于大量的分散农民，必须在尊重其不愿意离开家乡和土地意愿的同时，通过合作经济组织或涉农企业将他们组织起来，使其摆脱传统的农民身份的内涵，而成为农业工人；使其收入来源同其他转移到非农就业岗位上的农民一样，也主要是工资性收入。这样做有三方面的好处：一是执行了国家的有关法律、政策，尊重了农民的意愿，保障了农民的合法权益；二是使郊区农民摆脱了只从事"生产"环节的生产，而无"销售"环节保障的状况，使郊区真正走向经营农业的企业化路子，提高农业劳动生产率，改变农业比较利益低的状况，使农业也能获得社会平均利润率，增加农民收入；三是分散农民的存在，意味着上海郊区农村在短时间内不可能大量消失，从生态学、城市就业压力和国外大城市发展的经验来看，也没有必要使其消失。郊区农村的存在，还可以通过农村的改造，建立农村社会化服务体系和在农村引入城市化的生活方式，为农业剩余劳动者提供一些就业岗位。

　　6、发展民营经济，鼓励农业劳动力自己创造就业的机会

　　在过去几十年中我国曾经长期限制私人资本的积累和发展，甚至一度试图完全消灭私有财产。然而，已经一再被世界各国和中国近期的实践所证明的是：私人资本在吸纳普通劳动力方面比国家资本和集体资本更具效率，且成本更低。据不完全统计，1990-1996年，中国非国有经济已吸纳2千多万劳动力，超过了国有企业新增职工人数。其中私营经济占有相当大的比重。但是，目前中国私人资本的发展仍存在诸多客观和人为的障碍，缺乏法律和社会道义与习俗的保护，个人创办各种经营实体所受约束过多，很多政策和规则具有较强的行政色彩和随意性，缺乏一致性、透明度和连续性，因而成本与风险较高。消除发展私人经济尤其是以家庭资本形成为基本内容的中小资本经济的障碍，刺激私人资本投向第二、三产业，通过资本大众化来扩大就业空间，显然是一条有效的途径。这是因为：私人资本有很强的经济凝聚力和个人激励机制，私人资本的经营从业者在激烈的同类竞争中，将具有较强的敬业精神、规范的服务形式和良好的服务态度，并且在经济萧条和危机到来时有较强的适应转变能力和生存能力。一旦实现资本大众化，以家庭企业为主的城市私有制经济蓬勃发展起来了，社会就会增加一支分解就业压力的和风险的生力军。因此，在寻求上海郊区农业劳动力转移途径时，我们可以采取措施鼓励高收入农民家庭，放手发展个体私有经济，带动农业剩余劳动力的转移就业。可以通过实施小额信贷政策支持农民创业；放宽对农民个体私有经济发展的政策，要不限制发展速度，不限制发展比例，不限制发展规模，不限制经营方式，不限制经营项目等。

　　7、农村社会保障制度的建立与完善是减少农业剩余劳动力的重要途径

　　在推进农村城市化进程中，如何确保失地农民的基本利益，越来越成为各地普遍关注的"热点"，各地也出台了很多办法，如江苏省前几年的"商业保险＋适当补贴"的征地补偿办法；2003年起无锡、苏州等地先后探索建立的"土地换社保"安置新机制以及农村基本养老补助制度等。又如浙江省从2003年起在各地建立的被征地农民实行分类保障的基本生活保障制度；杭州、嘉兴等地采取的对征地后安置的所有农业人员实行"农转非"并纳入城镇居民社会保障体系等，这些对郊区建立与完善失地农民保障制度，促进失地劳动年龄段以上的农业劳动力转移不失为一个现实途径。上海的农民社会保障制度建立较早，投保率达92%以上，但与城镇职工保障以及近期江、浙出台的就业保障制度相比，标准低、差距大。如，原农保人均每月养老金仅60多元，而城保人均每月达390元，相差6－7倍。因此今后要采取措施，着力构建适应经济发展水平的社会保障体系，提高农业劳动力的社会保障水平。要在原有农保的基础上，以征地的离土农民为重点，建立以镇保为核心的郊区农村社会保障新机制。即以小城镇保障为基本保险，根据条件许可再加补充保险和商业保险，形成"24＋X"的运行模式。要建立"政府、企业、集体、个人"四位一体的基金筹措机制；要积极探索研究建立"土地换保障"的新机制，实行土地流转换保障，土地储备换保障、土地转换换保障等。但值得指出的是：在"土地换保障"的具体操作上，不能仅以土地的征地价，即不等价的交换作为农民永久性的生存保障。农民从土地使用权和所有权的出让中获得的应是土地产权的市场交换价值，而保障是政府和社会其它组织对社会成员依法履行的一种保护的义务。因此，各级政府必须建立公共财政转移支付制度，加大对农业劳动力社会保障的支持力度。

　　郊区农业劳动力转移是一个牵动全局的社会系统工程，也是一个动态的历史过程。为了加快郊区农业劳动力向非农产业的转移，实现农民职业非农化，促进农民收入的稳步增长，还必须采取以下对策。

　　（一）调整社会经济发展战略，把郊区农业劳动力转移问题作为各级政府的战略任务

　　郊区农业劳动力的转移问题不仅仅是郊区农村的问题，更是整个上海社会经济发展的战略问题。解决农业劳动力转移问题必须调整发展战略。首先，要转变观念，加大农业劳动力的开发利用力度；其次，要调整城乡利益格局，实行城市与郊区农村并重发展的政策，在上海新一轮发展中甚至要摆到优先发展的位置；第三，要科学地制定农业劳动力转移的规划，并将其纳入各级劳动就业计划和经济社会发展战略的整体规划，同时要组建统一管理城乡劳动力就业的机构，改变过去只管城市，不管郊区农村的局面。

　　（二）逐步统一城乡劳动力市场，形成城乡劳动者平等就业的制度

　　形成城乡统一的劳动力市场是农业劳动力有效转移的重要保障，今后必须在以下几方面做出努力：

　　1、发育中间组织，作为沟通、连接农业剩余劳动力新的就业岗位的媒介。加强并发挥劳动力市场服务机构的作用，开展区域性劳务协作，逐步扩大地区间、城乡间劳动力的流动量。

　　2、建立和健全劳动力的社会调节机制，用灵活的市场机制引导农业劳动力流动，调节数量供求，带动质量提高，拓展农业劳动力的就业空间。

　　3、建立覆盖城乡的劳动力交流信息网络，及时准确地为用工单位和农业劳动力提供就业信息服务，以提高农业劳动力资源配置效率，减少农业劳动力盲目流动。

　　4、逐步打破劳动力流动的城乡界限、所有制界限，实现城乡居民身份平等；取消农民进城从事各种经济活动的限制，实现城乡劳动力的双向流动。随着二元经济向现代经济的转变，最终形成一体化的劳动力市场。

　　（三）建立先培训后就业的农业劳动力转移就业制度

　　职业技能培训是增加人力资本积累，减少素质偏低农业劳动力供给，解决农业剩余劳动力出路的治本之策。通过市、区（县）、镇（乡）三级培训体系的工作，使郊区农业劳动力的输出结构由体力型向技能型转变。在培训时，要强化职业技术培训，从基础教育、职业教育和成人教育三个环节同时入手，各有侧重，紧紧围绕农业劳动力素质提高这一目的来进行培训；要提高培训的针对性、实用性、有效性，推广订单式培训；有条件的，还要有目的、有针对性地培养一批适应出国劳务、高新技术产业的备用人才。

　　（四）给予必不可少的资金和物资支持，为农业劳动力转移提供必要的外部环境条件

　　为了提供良好的农业劳动力转移的外部环境条件，政府必须在农民参加转移就业前的职业培训、郊区向城镇的流动搬迁、自主就业创立新兴产业和兴办企业从事开发性农业等活动方面，给农民以一定的资金和物资支持。

　　（五）建立和完善郊区农业劳动力流动和稳定转移的机制

　　上海正在朝着实行市区和郊区统一的户籍管理制度迈进，新生儿一律登记为城市户口，一些转移出来农民的农业户口也逐步转为非农业户口。这在很大程度上有助于郊区农业劳动力向市区的流动。然而户口并不是农业劳动力流动和稳定转移的唯一条件。建立和完善郊区农业劳动力流动和稳定转移的机制还需要从以下几个方面努力：

　　1、建立郊区农业剩余劳动力离开耕地的机制，促进土地适度规模经营。与此相适应，最根本的就是深化农村土地制度改革，在土地制度改革中要本着明确所有权，稳定承包权，搞活经营权的原则，允许和鼓励兼业、外出经商务工和离士离乡的农民依法转让、转租、入股抵押土地承包权，促进土地使用权进入市场，正常流转，逐步集中，这既有利于外出、兼业劳动力放弃土地经营，实现向非农领域转移，解除后顾之忧，也有利于土地适度规模经营和生产要素的合理配置，提高农业劳动生产率。

　　2、加强管理，切实保护进入市区的郊区农业劳动者的合法权益。针对外出就业农民脱离原有社会组织关系，无人过问的情况，必须加强管理，对郊区农业劳动力进入市区无论从事正规就业还是非正规就业，都必须纳入与原来市区劳动力一样的管理体系。首先，政府应制定完善相应的法律条例，对外出就业劳动力在劳动时间、劳动条件、工资制度、合同关系和保护人身安全等方面做出基本的规定，坚决制止和纠正侵犯劳动者权益的行为。其次，要建立健全相应的执法、仲裁机构，现有的执行部门应增加或强化这方面的职能。