上海的发展面临着空间上的"两极分化"，一极是中心城区，由于历史的原因，人口高度密集，环境压力巨大；另一极是郊区，特别远郊区县，人口密度相对较低，产业和城镇发展散乱，环境亟需整理，但是发展潜力巨大。如何协调好上海的"两极"，调和"压力"和"潜力"，是上海今后发展需要解决的一个关键问题。从人口意义上看，关键的关键就是如何合理优化人口布局，建立有序城镇体系的问题。

　　一、中心城区的人口疏散的需要郊区空间

　　1． 上海中心城区人口增长过快

　　上海是我国第一大城市，也是国际化大都市之一。上海的"大"首要体现在人口规模上，2000年普查时常住人口规模已经达到1640万人，2003年突破1700万人（1726.58万人），在世界上排名第六位（当然这种按照行政区域人口数的排名并不十分科学）。

　　这样规模大都市目前正处于人口快速增长阶段，下图是建国以来上海市人口增长轨迹，从中可以看出，上海人口规模1978年以来处于加速增长状态。从1978-2003年的25年平均人口增长率为8.1‰，而2000－2003年的三年中平均增长率高达17.1‰。与之反衬的是户籍人口的缓慢增长和自然负增长，换句话说，上海近期的人口快速增长完全来自国内人口迁移流动。

　　·上海人口增长过程

　　1988-2003年从百万人增加到五百万人，年均10.9％，其中1997-2003年年均增长13.2％（注意此处已经为百分率！），相当于常住人口增长率的7-8倍！

　　·1988年以来上海流动人口规模的增长

　　上海的人口机械增长集中在城区，特别是内外环线之间。

　　2．中心城区人口扩散不宜仅限于向外"摊大饼"一种模式，必须走蔓延与跨越相结合的道路，远期尤其要着眼于向远郊跨越。

　　上海中心城区人口过密问题长期存在，人口疏解的努力由来已久，但是20世纪80年代之前没有见效。

　　20世纪40年代内地战乱，各地难民蜂拥蚁聚，尤其是租界地区几成为难民营地。1942年，面积为32.8平方公里的公共租界和法租界居住了244.0万人，人口密度高达7.43万人／平方公里，其中属于公共租界的老闸区的人口密度更高达14.66万人／平方公里。属于"华界"的邑庙区人口密度也达到12.50万人／平方公里。在以平房和石库门为主的年代，这样高的人口密度是超乎想象的。

　　1946年，国民政府制定了"大上海都市计划"，将市域范围定为6538平方公里，远远突破当时的行政区域，一个重要的目的就是大范围地疏散中心城区的人口。由于解放战争，这一计划半途而废，到解放初核心城市人口密度还进一步上升，1953年，邑庙、老闸两区的人口密度分别达到15.90和14.75万人／平方公里。

　　为了疏散城区人口，20世纪70年代上海市政府启动了卫星城镇建设计划，在南部兴建闵行一条街、金山石化等项目。但是这些努力对人口疏散的实际作用并不大，到1982年第三次人口普查时，核心老城区的人口密度比建国初期又有所增长，南市区吉安街道的人口密度高达16.64万人／平方公里，露香园街道15.80万人／平方公里，人口拥挤和生活环境恶化程度都发展到极限水平[6]。

　　20世纪80年代以来，上海核心城区的人口密度开始逐步下降，随之而来的是近郊地带的人口快速增长和城市形态的蔓延

　　1990年露香园街道的人口密度由1982年的15.80万人／平方公里下降到13.64万人／平方公里，行政区域未变的卢湾、静安两区的人口密度分别由1982年的每平方公里8.05万人、7.62万人下降了1990年的5.92万人和6.39万人，降幅分别达11.4％和6.6％。20世纪90年代上海核心城区的人口密度下降幅度更大，卢湾、静安两区的人口密度分别下降到每平方公里4.09万人和4.01万人，比1990年分别下降30.9%和37.3%[8]。

　　20世纪80年代开始的核心城区人口的疏散空间主要集中在与核心城毗邻地带，特别是内外环线之间。两次普查之间行政区域基本未变的杨浦区，2000年人口密度2.05万人／平方公里，比1990年增加了8.6％，普陀、闸北、徐汇等区的可比区域的人口密度也显著增加。

　　蔓延扩散是成本低，易于实现，但是不利于城市人口规模控制，也不利于形成有机的城市空间结构，使城区环境问题向外蔓延

　　二、郊区发展需要城区的动力支持。

　　这种动力主要来自产业、人才、基金的扩散和基础设施引导，而人口向郊区扩散是城区支持郊区的标志和结果

　　三、合理规划郊区城镇体系，形成城郊一体、疏密有致的新型人口配置格局

　　1．引导蔓延，促进跨越，走近远郊相结合的人口疏散新路

　　2．以产业扩散引导人口扩散。

　　上海郊区的新一轮发展战略的核心之一是以城市化推动区域发展，国内外经验表明，郊区城市化通常与城市郊区化相互混融，导致中心城市在各个方向上无序蔓延，使城市人口和用地规模不断膨胀，产生难以治愈的"大城市病"。

　　为了限制和避免出现这种局面，我们建议上海采取产业扇区扩散模式，具体地说，上海郊区可以打破行政区划，围绕现有的优势产业基地，组织六大产业扇区：

　　（1）浦东新区：高新技术开发区

　　（2）海港新城：临港综合经济开发区

　　（3）金山化工：化学工业产业区

　　（3）松江新城：科技、教育、旅游业区

　　（5）嘉定汽车城：汽车产业区

　　（6）宝山：钢铁产业区

　　另外崇明岛与长兴、横沙组成以生态旅游为特色的海岛旅游业区。奉贤、青浦两区可以就近分别拆并到金山、海港和松江、嘉定产业扇区之中（图1）。

　　这些扇区都有强大的产业作为支撑，可以建成相对独立又具有反磁力作用的郊区新城、卧城、卫星城和中心镇，有效吸引中心城区人口的扩散。

　　3．加快城郊一体化的轨道交通网建设，提高郊区城镇基础设施和社会服务设施的建设标准和现代化水平，改善郊区生态环境，形成良好的人口支撑体系，增强对中心城区人口的吸引力。

　　按照理想的规划方案，郊区城镇新增人口应当主要来源于中心城区，但是目前郊区的基础设施和各种服务功能还不尽如人意，不仅不能有效地吸引中心城区的人口，相反郊区人口还被市区的各种优越条件所吸引，不断向中心城区跃迁。

　　因此要实现上海人口的大分散就必须大力提高郊区的吸引力，构建坚实的人口支撑体系。

　　首先要贯彻"交通先行"的原则，改善城郊之间的通勤交通设施，要把目前的轨道交通网络向规划中的远郊新城和重点城镇延伸，实现轨道交通网络的城郊一体化。

　　其次要提高社会服务设施的配套标准和服务水平，特别是要建设一批高质量的学校、医院，并以优惠待遇吸引有水平的教师、医生到郊区服务，同时要加强文化、体育场馆及商业服务、社区服务设施建设，提高郊区城镇对中心城区家庭的吸引力。

　　第三可以通过对郊区的水、电、煤等公共消费物品提供价格补贴，降低郊区的生活消费价格，形成相对于中心城区的较低生活成本。

　　第四要结合第二个环境保护工作三年规划，加强郊区生态环境建设，改善环境，让中心城区导入人口真正体会到亲近自然的乐趣。

　　4.创新制度，改革体制，鼓励郊区农民向城镇集中