提高上海农村土地资源利用效率，是转变经济增长方式，建设节约型社会，构建和协社会的具体体现，也是保障上海农民增收和城乡均衡发展的关键。近年来，随着上海城市化进程的加快，农村居民个人、集体、土地、宅基地、物业等不动产用益物权在转变经济增长方式中，发挥了一定作用。但从目前来看，上海郊区农村土地资源利用还存在一些瓶颈问题:

　　1.土地清理的法律法规及配套政策有待完善。第一，与合同法配套的相关政策法规尚不完善。低效企业“请神容易送神难”。对低效企业以各种方式合同签订的土地，除城市规划动迁外，地方政府、农村集体组织没有任何法律法规作为依据来获得清退的主动权。第二，企业动迁价格评估的法律法规欠缺，低效企业动迁价格没有法律依据，靠协商确定。第三，低效企业界定的相关法律法规空白，评价低效企业缺乏市级统一的标准。

　　2.工业向园区集中、征地留用地等政策放空。第一，落实土地平移、农村零星工业点、征地留用地土地指标实际上需占用新增建设用地指标，难以实施。第二，规范农村违法建设用地与工业向园区集中政策缺乏统一。违法用地少有向工业园区集中，不利于上海郊区农村加快转变产业结构、提高土地效率。

　　3.农民宅基地物权的法律依据不充分。随着上海郊区工业化、城市化的快速推进，农民宅基地低效无序利用，造成空心村现象和违法搭建住宅的现象并行。农民别墅区中混入的对外销售别墅等隐性的宅基地流转一直存在，扰乱了土地市场的正常秩序。宅基地置换等上海郊区土地流转权改革试点因资金问题而难以落地。

　　针对影响农民增收机制的缺陷，应努力提高上海郊区农村土地资源利用效率，从离土农民的核心保障机制、盘活农村不动产用益物权、区域性转移支付核心政策，以及新型产业化、城市化核心领域等方面，提出以下建议：

　　1.出台不动产用益物权政策

　　不动产用益物权的政策涉及存量土地及建筑物等资产的政策和增量土地及建筑物等资产的政策。总体上按照“低效存量按标准清退，增量按区级规划统筹”的政策原则设计。

　　    2.制定存量土地清理政策

　　（1）出台市级低效企业建设用地土地指标占用费相关法规与政策。制定《上海市郊区低效企业土地资源占用费征收暂行办法》和《上海市郊区（县）低效企业及劣势企业暂行标准》。配套制定《上海市郊区工业用地容积率分类指导暂行标准》，对郊区工业用地容积率做出分类指导，提高郊区工业用地容积率。

　　（2）出台市级《上海市郊区招商引资企业前评估与后评估暂行办法》。建议以单位土地税收产出率为核心，建立郊区既有企业后评估机制，以行业单位土地税收产出率为依据，健全郊区招商前评估机制。

　　（3）实施政策“搭桥”，落实农村建设用地置换指标。设置市级“农村存量土地置换与征地留用地总体指标”，以工业类征地留用地指标为基础，将征地留用地、农村零星工业点土地平移、归并政策所涉的土地指标进行匹配，归并为总的土地指标计划。规范农村违法建设用地。对低效企业中的建设用地违法企业，严格实施低效企业清理政策。

　　（4）建立市级农村土地回购与补偿基金。成立上海市级农村土地回购与补偿基金，区县政府配合，支持上海郊区较为发达、综合排名较前的村集体经济组织运用多种回购工具，将该区零星工业点、低效企业等土地回收，并以村集体经济组织为主进行土地有效再配置。

　　3．制定集体增量土地政策

　　一是全市三级城镇体系规划实施方案中统筹规划征地留用地。二是制定与三级城镇体系相配套的征地留用地规划标准。确定包括单块留用地的规模、留用地与三级城镇体系土地规模的配比、布局与分布等方面的标准。

　　4.制定农民宅基地、承包土地的使用权流转政策

　　（1）特定农民宅基地的流转政策。宅基地置换的实施原则体现两个优先：农业规模化经营区的农业经营户优先，无违章建筑的农户优先。结合新市镇和中心村、工业园区规划优先置换农业经营户宅基地。宅基地置换改变“拆一还一”的政策，调整为“拆一还二”，即一户农业经营户宅基地置还一块中心村农民宅基地和一套新市镇住宅或商业等三产物业。另一方面，拆违村优先享有征地留用地指标。全部拆除了违章建筑的村，可优先进入三级城镇体系规划，进行征地留用地的二、三产物业开发。第三，经济薄弱村镇优先享有征地留用地指标。

　　（2）以适度规模化为目标的农地流转政策。加快建立市、区、镇、村四级农地流转中心，承担起满足农地租借转让这一中介需求的角色。农地流转中心以政府专项资金支持为后盾，以市场化运作为手段，集中流转农地经营权，支持和鼓励农地的规模化经营。另一方面，农业园区先行示范区土地流转“多租少征、先租后征”。在农业园区资金尚未平衡的阶段，实行占地补偿“年薪制”。

　　5.制定涉农基金与转移支付政策

　　出台《上海郊区（县）土地指标费暂行标准》，对建设用地指标进行收费。收取的费用用于调节不同等级土地指标地区之间的转移支付，尤其是定位为农业的地区、城市化欠发达的经济薄弱地区。土地指标费创造了合理补偿农业用地的外部性效应的一种机制，也是工业化、城市化不平衡的地区之间工业反哺农业的一种形式。

　　6.依托征地留用地，大力发展三产和生产性服务业

　　加大规划的征地留用地中经营性用地比例。充分利用产业结构升级的时机，使征地留用地的价值最大化，将宝贵的留用地资源更多地用于第三产业、生产性服务业、装备制造业等高附加值产业。加强农村股份制有限公司第三产业、服务业的运作能力。