一、上海城区无业、失业群体的现状

　　根据课题组2006年初的测算（本报告未注明出处的数据，均来自课题组）：上海城区户籍人口中，因各种原因无业、失业者的比例约为10.08％（调查失业率）。

　　劳动就业年龄段的户籍人口的平均受教育年限为12.1年，劳动就业年龄段的外来常住人口的平均受教育年限为11.2年。从受教育年限看，上海本地劳动力平均的就业竞争力仅仅微弱地优于外来人口，如果综合考虑外来人口较轻的年龄结构，本地人口甚至一定程度上处于劣势。

　　二、上海本地人就业特征与趋势的分析和判断

　　㈠上海已成为全国的上海，上海本地人就业面临外来人口的挑战

　　“十一五”期间，是上海总人口、老龄化、就业三大高峰相继到来，社会稳定压力最艰巨的阶段。在经济发展水平、收入福利和就业机会差异等市场机制作用下，大量较高素质的新上海人的流入和一部分本地上海人在市场化过程中逐渐成为新的弱势群体这两种现象的并存，如果缺乏有效的公共政策干预，本地人口中的就业困难群体的规模还将进一步上升。

　　㈡上海本地人就业困难原因已不是数量性或结构性失业，而是“能力性”失业

　　上海的劳动力市场已经并还将发生更加重大的变化。总体上，就业机会的供给不足已不再是数量庞大的低收入本地家庭出现最主要的原因。上海一方面是中国就业机会最丰富的地区，但另一方面，相当数量的本地居民由于不能适应上海就业结构的提升、不能适应上海就业市场全面开放，可能成为长期需要救助的群体。

　　㈢上海本地人“体面就业”的求职取向，加剧了“中端”就业市场的拥挤

　　适应这一新的挑战，政府主导、推动的就业促进，根本出路在于“错位竞争”，上海要在“中端”劳动力市场拓展以及提升本地劳动力在“中端”就业市场的竞争力方面，实现较大的突破，努力实现上海登记失业率在“十一五”期间可持续的稳定与下降。

　　三、上海促进无业、失业群体就业的公共政策理念的发展

　　㈠就业促进政策的综合性与联动性

　　目前社会福利资源在就业、医疗、教育、住房、生活等几个独立又相互关联的领域缺乏聚焦、“无主导性”的福利资源分配投入机制亟待改革。

　　㈡从减轻无业、失业所导致的社会危害性角度，促进就业的重点应聚焦于贫困家庭

　　    只有当无业、失业与贫困相联系，政府才有干预的必要，从政府资源有限性的角度，当前就业促进的重点尤其需要聚焦于贫困家庭。

　　㈢与就业促进相联系的“反贫困”政策的“三个积极转变”

　　上海需要积极谋求反贫困公共政策体系的“三个积极转变”：积极谋求政策的预防功能，即要从传统的“末端治理”向“源头治理”转变；积极谋求贫困干预的重点要由“消极救助”向“积极救助”转变；积极谋求反贫困体系渐进地完成由“关怀式”救助向“发展式”救助的转变。

　　四、建议

　　㈠劳动力市场政策应更多地针对就业困难群体

　　政府对劳动力市场干预的重点要适时转入提高劳动力市场对“弱能”本地劳动力的可及性上来；劳动政策应朝“精细化”方向发展，用足、用好已有的以“反贫困”为指向的就业促进政策，使政府出资的公益性岗位完全、充分地惠及本地“弱能”群体，提高政府资源的投入效率。

　　㈡改革现行的劳动力市场调查体系

　　根据发达市场经济国家的经验，建议上海率先改革目前劳动力市场调查方式、方法，形成多层次的失业率统计体系，准确及时地反映各类就业困难群体的状况，以方便决策。

　　㈢积极建设政府主导的“职业教育”体系

　　建议在对本市高等院校加大投入的同时，与高等院校在提高教育水平方面更加紧密的合作、监管，并逐步填补在这一领域的合作空白（目前的对高等教育重投入、轻监管甚至对教育质量不监管的格局亟需改革）。

　　进一步加大对职业教育的财政投入力度，对企业自主地“在岗培训”要在税收方面提供更加有力的减免优惠。

　　建议政府支持的职业教育要紧密结合上海支柱产业的人力资本发展规划，尤其是“世博会”举办所带来的重大发展契机，“精细化”、“项目化”现有的职业教育促进措施，建议将促进上海本地人口就业纳入政府支持的职业教育的工作考核和项目审计内容。

　　建议逐步提高上海职业教育产业的国际化水平，开放、鼓励国际资本、国际教育集团参与上海职业教育产业的发展。

　　㈣更加重视就业优先的经济发展

　　建议上海要以先进的制造业和现代服务业为经济的增长点，发展这些产业不能强调其带动就业的直接作用，而是要看到资本、技术和知识密集型的制造业和现代服务业的发展是推动劳动密集型的社会服务业持续发展的基本动力，而劳动密集型的社会服务业则是创造就业岗位的主导力量。

　　㈤谋求协同的就业促进政府管理体系

　　建议在机制和体制上，完善现有的就业促进工作流程，实现就业管理与其它社会管理系统，包括医疗、教育、生活、住房系统的“无缝化”衔接。不同政府管理部门的信息共享、重大问题协同决策的工作机制需要在“十一五”期间有更加实质性的推进。

　　㈥利用“社工”团队对就业困难群体专业化、职业化的择业指导

　　根据十六届六中全会的精神，建议上海要在利用专业“社工”队伍转变、教育就业困难群体择业观念，微观层面上统领、落实政府的就业政策，整合、提供个性化、有限度的就业支持等领域在全国领先一步。

　　㈦其他对策建议

　　建议在目前全行业最低工资标准的基础上，设计、推动各行业协会根据自身特点制订行业最低工资制度。

　　建议改革现有的“创业拉动就业”的工作模式，加大对“创业经济”的“规模化”发展的培育。

　　建议结合新一轮市区工业园区的整治与再规划，对节地、环保、高附加值、劳动密集型的产业提供有利的税收和土地优惠。