台盟上海市委员会

上海自1996年率先在全国推行"两级政府、三级管理"体制以来，在市委、市政府和社会各界的关注支持下，社区建设在实践中不断探索，逐步形成了具有鲜明特色的管理模式。这一模式简单说来，就是将社区定位于街道范围，实行"两级政府、三级管理"的社区管理新体制，其重点是政府在街道社区所进行的第三级管理，其核心是推动市、区两级政府及各有关职能部门的权力下放和分权，以街道办事处为主体，强化政府在街道社区层面即第三级的行政权力和行政效能。多年来，这种管理体制对整个上海的发展起到了积极的作用。特别是在去年抗击"非典"的过程中，基层组织构筑了"纵向到底，横向到边"的安全屏障，再次证明了"两级政府、三级管理、四级网络"体制的优越性。

然而，随着改革开放的不断深入和社会生活的不断变化，社区建设遇到了许多新情况、新问题，形势发展也对社区管理提出了新要求。而由于社区管理长期处在"探索"阶段，"过渡"性质明显，与社区建设有关的主体之间，责、权、利缺乏明确规定，最终导致目前的社区管理遭遇"三大'瓶颈"：

第一，街道、居委会--工作无限多，权力无限小应当说，社区管理体制的变革，与政府职能转变，特别是城市管理重心下移是同步的。然而在实际操作中，管理重心下移变成了条线上级各部门都到街道、居委会挂牌子，借此将工作落实到"基层"，市容、卫生、治安、防非、计划生育、老年工作、再就业工作、小区统战、小区工会等等，"工商消费者投诉站"牌子也挂到了居委会。一方面街道办事处的职能不断扩大，做了很多不是自己职能范围内的事，从组织联合执法、整治违章，到发展经济、税收救济，到出具各种各样的证明，都要落实到街道或居委会，许多工作实际上没有法律依据，不符合"依法行政"要求。另一方面，在政府综合管理职能不断下放的同时，却没有下放相应的人、事权和经费，原本就人手不多的街道和居委会不堪重负，工作任务膨胀、职责功能不清。

第二，条块结合方面--体制不顺，责任不清从"条"上来看，随着事权的不断下放，政府职能部门的分支机构不断进驻社区，然而由于缺乏权威性的社区事务管理体制，对社区事务实施全面协调、管理和指导，许多工作往往是各吹各的调，造成管理重复和管理疏漏并存，给违法违章者以可乘之机。

从"块"上来看，本应在社区建设中担当"协调各方"角色的街道，由于与进驻辖区的单位和部门之间没有隶属关系，并没有形成真正意义上的一级管理体系。街道对辖区内很多事务有心无力，与职能部门之间更多的是感情维系，所谓的综合管理也常常以"街道牵头"为特征的短期行动为主，难以实现长效管理。可见，虽然大家经常说"条块结合、以块为主、条包块管"，但实践中往往忽略了社区管理的关键在于"结合"。

第三，角色错位--考核与被考核倒置街道在社区建设中本来应该担任的角色是协调、监督、考核区内各条线部门涉及街道社区的工作，而在实际工作中，街道（包括居委会）却成了被各条线部门考核的对象，许多本该属于条线职能部门的职责和所作的工作，被冠以工作进社区之名而"下放"到了街道、居委，并"理所当然"地被认为是街道的工作，职能部门还理直气壮地来考核，而街道、居委会只能无奈地接受，甚至有的一天接待几批来自各部门的考核来访，结果"角色错位"，原本履行监督、考核、协调职能的街道，却被应该受它监督和考核的条线单位或部门所监督和考核，使得街道作用不仅无法发挥，而且还代人受过，本应属于条线职能部门的工作过失，却因居民不知内情而将怨气发泄到了街道、甚至是居委会的头上，造成街道和居委会工作的被动。

以上情况说明，随着形势的发展，作为社区建设核心的社区管理体制已经亟待改革。为此，从社区管理法制化、规范化、高效化的角度，提出以下建议：

1、转变政府职能，深化行政管理体制改革，合并同类管理职能和同类管理机构。改变现在这种条线分割、大家都管、但谁也没有管好的局面。

2、根据形势的变化和时代的要求，修订《上海市街道办事处条例》，以进一步明确界定街道（社区）办事处的职责、权限、法律地位等。

3、理顺条块关系，形成网格化的社区长效管理机制。当前紧迫的任务是要把条线的力量真正放到社区去，建议实行"权随责走、费随事转、监督和执行分离"的办法，职能部门将工作人员配置到社区、工作任务落实到社区、服务承诺到社区、工作经费划拨到社区的工作机制。相关的入驻单位和部门除了编制外，管理、日常工作、经费等权利落实到社区，由社区统一安排、调度使用。同时建议社区成立统一的管理平台，统筹所有的执法管理队伍，统一安排和调度执法管理工作。简化条线管理的色彩，突出综合管理的特色。

4、制定多元投入政策，提倡社区资源共享。（1）逐步将社区建设特别是社区服务设施建设纳入公共财政支出,采取多种措施吸引社会资金参与社区建设，形成社区建设的多渠道筹资机制。（2）制定社区公共配套设施建设规划和政策，进一步明确街道、居委会社区服务设施配套建设定额指标及居委会办公用房标准，利用新建、调整、租赁、购买等多种方法，确保落实。（3）制定社区资源共享的有关政策，最大限度地提高社区资源共享利用程度。明确资源共享的范围、途径及鼓励政策，从而促进社区资源的优化配置，为社区建设创造良好环境。

5、倡导社区单位和居民发挥主人翁精神，加强对社区工作的监督。新的社区管理体制效果如何，关键在于能否取得社区居民的认同与支持。因此，应当进一步增强社区事务的透明度，通过完善相关法规和措施，从制度上确保社区单位和居民享有对社区事务的知情权和监督权，将社区建设成效的最终考评权交给社区的主人。